鄉村建設是實施鄉村振興戰略的重要任務，而村莊規劃是鄉村建設的基礎和前提，是鄉村地區各類建設活動的法定依據，也是鄉村振興的基礎性工作之一。本文以漳州市村莊規劃管理和編制經驗為例，探討鄉村振興戰略背景下的實用性村莊規劃策略。

一、科學合理政策指引，規范規劃成果

2019 年，中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、自然資源部辦公廳印發的《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，明確提出要構建“五級三類”國土空間規劃編制體系，其中有機融合村莊土地利用規劃、城鄉規劃等規劃，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃。

編制實用性強、村民看得懂、真正能落地的規劃，需要依靠科學合理、全面細致的政策指引。隨著村莊規劃的實施推進，福建省結合本地實際，陸續出臺了具有區域指導意義的政策文件，對鄉村規劃工作的指引更為詳盡具體。2019 年4 月，中共福建省委、福建省人民政府印發《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的實施意見》，明確提出要加強村莊規劃管理，提升鄉村規劃建設水平。同年9 月，福建省結合本地實際，出臺了《福建省村莊規劃編制指南（試行）》[4]，規范工作程序，指導各地編制“多規合一”實用性村莊規劃。在國土空間規劃理論體系下，福建省先行先試，優先開展了100 個省級示范村和1000 個省級鄉村振興試點村的實用性村莊規劃編制工作。漳州市長泰區巖溪鎮珪后村、詔安縣梅嶺鎮東門和南門村、南靖縣船場鎮集星村等14 個村莊被列入省示范村名單。

通過總結多年村莊規劃編制經驗，2022 年， 福建省出臺了《村莊規劃編制規程》（DB35/T 2061-2022）地方標準。《村莊規劃編制規程》由福建省自然資源廳提出并歸口，是福建省國土空間規劃體系中的首個地方標準，規定了村莊規劃定位、規劃原則、規劃期限、底圖底數、分類指引、編制程序、規劃內容、成果要求等方面的內容，對規范提升全省村莊規劃編制水平和成果質量具有重要意義。

二、強化駐村調研，注重村民參與真正富有意義且有成效的村

民參與不應只是附庸于村莊規劃編制的一種手段，它應該成為暢通村民申訴自身合法權益的一個渠道，成為實施村民自治的重要基石。2023 年1 月，國家鄉村振興局、中央組織部、國家發展改革委等部門聯合印發的《農民參與鄉村建設指南（ 試行）》[7]指出：要充分調動廣大農民的積極性，參與村莊規劃編制工作。涉及村莊規劃重要事項，應由村黨組織提議，經村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或村民代表會議決議，并及時公開決議和實施結果。要以村“兩委”為主體，發揮駐村第一書記和工作隊作用，圍繞村莊規劃開展宣傳發動，讓村民充分了解村莊建設政策和發展定位，了解參與路徑和方式，引導村民在思想和行動上積極支持村莊建設。對村莊規劃編制專業人員駐村調研的時間和方式提出要求，要充分聽取村民意見，通過會議討論、入戶調研、問卷調查等方式，了解村民真實想法和訴求。《福建省村莊規劃編制指南（試行）》以及《村莊規劃編制規程》（DB35/T2061—2022）明確了在村莊規劃編制的各個階段，要根據工作需要進行不同深度的調研，調研時間不宜少于30 個人工日。對于駐村調研，漳州市試點村莊進行了多種形式探索，力求村莊規劃切實有用。

踐行開門編規劃，發揮村民主體地位的村莊規劃編制理念。漳州市長泰縣山重村通過駐村對接、現場踏勘、問卷調研、張貼公告、組建微信群等多種形式廣泛收集信息，強化村民參與，摸清村莊發展需求和村莊實際問題；薌城區珠里村通過實地踏勘和無人機航攝等多種調研方式相結合，對全村進行“地毯式”摸底，全面掌握自然資源、歷史人文、公共及公用設施現狀，同時集合村民、村賢、村“兩委”、鄉鎮干部等多方相關人員共同探討、出謀劃策，及時溝通了解村民意愿。

關注群眾訴求，探索產權調整和置換機制。漳州市長泰縣珪后村通過住宅超占超建差異化處置方案、“村規民約”中“限宅地、對標準，超標使用要付費”條款、經濟手段提升鄉村空間治理水平和能力、產權置換、集中安置等方式解決住宅超占超建問題；南靖縣集星村通過土地流轉、宅基地置換和土地復墾引導農田的規模化成片經營，并通過集中選址建設新區解決因保護古村而需安置的村民住宅問題；云霄佳洲村探索留白用地，落實“旱改水”，強化土地綜合整治，結合村莊內部古厝資源，通過人居環境整治進行存量改造，活化利用。

三、發揮專業技術人員指導作用，提升規劃編制成果質量

實施鄉村振興戰略，人才振興是其中重要的關鍵一環。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快推進鄉村人才振興的意見》，具有重要理論與實踐意義。《農民參與鄉村建設指南（試行）》也強調了專業人員發揮技術指導的重要作用。鄉村振興歸根結底需要各類人才去謀劃、去推動、去擔當作為、攻堅克難、創新發展。解決人才問題是全面推進鄉村振興戰略的關鍵，是推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展的內在和必然要求，是一項十分重要的工作。

多專業聯合編制規劃，建立技術聯盟。鼓勵多專業參與村莊規劃工作，漳州市南靖縣官洋村村莊規劃由福建省工大工程設計公司和福建經緯測繪信息有限公司聯合編制；長泰縣珪后村發揮不同領域專家作用，由福建省耕保中心和福建工程學院牽頭，聯合廈門大學、福州大學、閩江學院等高校，利用各自專長，分工協作、優勢互補，形成專業合力，有效保障規劃編制成果質量；詔安縣聘請臺灣建筑師擔任村莊規劃建設顧問，提升鄉村規劃建設整體水平，如今詔安縣梅嶺鎮臘洲村已經成為漳州市村莊規劃示范樣板。

推行駐鎮村規劃師制度，提供“智慧參謀”。從掛職領導、駐村第一書記、特派員，到如今的臺灣建筑師、責任規劃師、駐村規劃師，無不體現出國家對基層人才、補齊鄉村人才短板、對鄉村規劃建設的重視。2022 年，福建省在全省范圍內共選取28 個鎮村開展駐鎮村規劃師試點工作，漳州市平和縣、南靖縣、長泰縣先行先試，分別選取南勝鎮前山村、南坑鎮南高村、巖溪鎮珪后村作為試點。長泰區、平和縣和南靖縣定期邀請優秀規劃設計團隊或規劃師進駐各村，作為村里的“智慧參謀”，提供技術把控、溝通協調、宣傳等服務，參與規劃審查和動態維護，為村莊規劃建設提供高質量、精細化的技術咨詢服務，促進規劃有效落地實施，指導農村宅基地管理、村民住宅以及其他項目建設，助力建成規劃實施“五星”村莊。通過試點及時總結形成符合本地實際，可復制、可推廣的經驗模式，逐步在全市范圍內推廣，助力提升鄉村規劃水平。

四、優化村莊分類，差別化配置設施

歷年來，國家多份重要政策文件指出因村施策、分類指導的重要性，而村莊規劃是否實用的關鍵在于村莊差異性規劃。早在2018 年，國家鄉村振興戰略規劃（2018-2020年）將村莊劃分為“集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并”等類型。2019 年，中央農村工作領導小組辦公室等五部門印發《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》[9]，提出要結合鄉村振興戰略規劃編制實施，明確縣域分類，具體分為“集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類”。對于看不準的村莊，提出可暫不做分類，留出足夠的觀察和論證時間。

2020 年，中共福建省委農村工作領導小組辦公室等五部門印發《關于轉發中央農辦等五部門統籌推進村莊規劃工作意見的通知》，明確了要分類建立指導目錄，因地制宜，分類開展村莊規劃編制，對資源保護、文化傳承、村莊建設、基礎設施和公共服務設施配置，提出差異化的規劃內容和要求。2023年中央一號文件提出：“加強村莊規劃建設。堅持縣域統籌，支持有條件有需求的村莊分區分類編制村莊規劃，合理確定村莊布局和建設邊界。”

五、創新思路，“多村聯編”，管用實用

創新村莊規劃編制思路，確保規劃實用性。詔安縣東門和南門村按照“陸海統籌”的思路開展規劃編制，融入詔安“山海聯動”旅游體系，為區域陸海聯動、互補互利的新發展模式奠定了堅實基礎；南靖縣集星村采用“入戶調查、摸清需求，規劃評估、梳理重點，空間統籌、集聚發展，集中建設、提升活力，傳承歷史、留住鄉愁，分期建設、有序發展，分類表達、管理有據”的編制思路，編制實用性村莊規劃；龍海市田頭村提出“策劃-謀劃- 規劃- 計劃”四劃統籌的規劃思路，推行村莊共謀共建共管，實現從藍圖規劃到行動計劃的實施。探索“多村聯編”，統籌控制指標。詔安縣探索省級第一批示范村東門和南門村“兩村聯編”工作機制和方法，統籌旅游、公服和基礎設施配套，協調陸海用途矛盾和沖突，促進村落山海格局和歷史遺跡整體保護，在省、市起到典型示范作用；在詔安縣“兩村聯編”經驗的基礎上，南靖縣探索官洋村、坎下村、璞山村“三村聯編”工作，有利于整體空間延續，居民集中連片發展，歷史遺存整體保護，指標和設施統籌控制以及項目的落地實施。南靖縣“鎮村聯編”“多村聯編”試點在福建省自然資源廳村莊規劃現場會上做典型經驗介紹，在全省范圍內推廣。

六、結語

村莊規劃與農村個人建房息息相關，而村莊規劃是否實用、管用，關鍵在于規劃是否能夠真正落地實施。近年來，通過對村莊規劃編制的不斷探索創新，從新農村規劃、富美鄉村規劃到如今的實用性村莊規劃，重點均以解決村民建房、改善農村人居環境、推動村莊產業發展、促進實現鄉村振興為目標。漳州市通過轉變村莊規劃編制思路、優化村莊分類、強化駐村調研、創新規劃編制模式，不斷提升村莊規劃成果的實用性，促進各類項目落地實施，助力鄉村振興。（作者：楊冰）