近年來，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）模式受到了廣泛的關(guān)注。EOD模式的出現(xiàn)，可以為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有效保障，為促進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐?，F(xiàn)階段EOD模式實(shí)踐面臨諸多挑戰(zhàn)，本研究就EOD模式實(shí)施過程中可能存在的問題以及導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，并針對性地提出了對策建議，以期為進(jìn)一步組織實(shí)施好EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目提供支撐。

一、EOD推進(jìn)現(xiàn)狀

2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號），首次提出“探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式”。此后，國務(wù)院辦公廳、生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部、發(fā)展改革委等多個(gè)部門相繼發(fā)布文件，持續(xù)推進(jìn)EOD入庫實(shí)施。此外，國家陸續(xù)出臺了相關(guān)的政策，推動(dòng)EOD項(xiàng)目的落地實(shí)施，2020年到2022年，生態(tài)環(huán)境部批準(zhǔn)了兩批共94個(gè)項(xiàng)目開展EOD模式試點(diǎn)。

省級層面上，各省也陸續(xù)開展了EOD項(xiàng)目省級試點(diǎn)。江蘇省在《江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中明確提出鼓勵(lì)推廣生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式。2022年9月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、江蘇省發(fā)展改革委員會、江蘇省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組織開展江蘇省生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)工作的通知》，明確了支持范圍、申報(bào)條件、支持政策、申報(bào)程序、申報(bào)材料以及申報(bào)時(shí)間和方式等內(nèi)容。安徽是全國首個(gè)設(shè)立省級EOD模式試點(diǎn)的省份，2022年6月，安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)若干措施的通知》，明確了社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域以及相關(guān)支持政策。2021年9月，山東省人民政府印發(fā)《落實(shí)“六穩(wěn)”“六保”促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展政策清單（第四批）》，明確提出將EOD模式試點(diǎn)納入山東省綠色金融項(xiàng)目庫，予以金融扶持。2023年11月，浙江省根據(jù)《關(guān)于組織開展省級生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)工作的通知》(浙環(huán)函〔2023〕99號)的要求，開展了省內(nèi)第一批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作。

二、存在的問題

（一）泛化使用EOD模式的概念

根據(jù)國家的相關(guān)文件，EOD模式有著嚴(yán)格的適用范圍，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，謀劃EOD項(xiàng)目要符合生態(tài)主題、產(chǎn)業(yè)融合、增值反哺、一體化實(shí)施等基本要求。有的地區(qū)、申報(bào)單位沒有正確理解開展試點(diǎn)的目的，以EOD模式試點(diǎn)之名，行項(xiàng)目融資之實(shí)；有的沒有把握EOD模式的核心要義，將EOD視作萬能框，各種項(xiàng)目都往里裝；有的試圖通過試點(diǎn)的名義，突破現(xiàn)行的一些政策限制。這些將EOD模式萬能化、泛化使用的做法，沒有對照分析是否符合相關(guān)要求，而是把精力放在了通過包裝“打造”EOD項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)融資上，是錯(cuò)誤的做法。

（二）生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容不匹配

EOD項(xiàng)目的策劃與實(shí)施必須堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則，解決突出的生態(tài)環(huán)境問題是EOD項(xiàng)目的首要任務(wù)。項(xiàng)目選擇上須注重生態(tài)環(huán)境治理的緊迫性和可行性，且應(yīng)有明確的、定量的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，通過改善生態(tài)環(huán)境，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目奠定基礎(chǔ)[5]。部分EOD項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容中設(shè)定的項(xiàng)目邊界范圍過大，環(huán)境問題提出過于籠統(tǒng)，提出的主要環(huán)境問題不突出、也不緊迫，生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容選擇上僅考慮了地方近期擬實(shí)施的與生態(tài)環(huán)境沾邊的項(xiàng)目，而非解決突出環(huán)境問題的項(xiàng)目，治理目標(biāo)也未定量，治理目標(biāo)與實(shí)施治理工程效果不匹配，這些均不符合EOD模式的基本要求。例如有的EOD項(xiàng)目借生態(tài)環(huán)境整治之名，花大氣力投資搞景觀建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善目標(biāo)之間關(guān)聯(lián)性不大。有的為包裝項(xiàng)目，做大項(xiàng)目投資、拼湊項(xiàng)目數(shù)量，如將水利部門的防洪排澇工程，文旅、市政部門實(shí)施的景區(qū)環(huán)境改善提升工程等均納入項(xiàng)目范圍考慮，這些均是不可取的。

（三）生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)

在解決突出環(huán)境問題的同時(shí)，EOD項(xiàng)目的另一個(gè)要點(diǎn)是融合共生，強(qiáng)調(diào)的是相互支撐和收益反哺的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)應(yīng)對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有較高的依賴性，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善要對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)具有明顯的價(jià)值提升作用[7]。有些申報(bào)單位出于融資的需求，在申報(bào)過程中隨意搭配生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目，并未考慮二者之間的關(guān)聯(lián)性。有些地區(qū)在申報(bào)時(shí)，盲目效仿申報(bào)成功的案例，并未切實(shí)考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況是否匹配、可行等問題。在后續(xù)的運(yùn)營實(shí)施環(huán)節(jié)過程中，產(chǎn)業(yè)與生態(tài)項(xiàng)目融合度不高，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的收益無法彌補(bǔ)生態(tài)修復(fù)支付成本，影響EOD模式實(shí)踐的積極效果。

（四）產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目收益測算虛高

部分EOD項(xiàng)目在策劃階段，為實(shí)現(xiàn)成本與收益的平衡，在測算時(shí)對可產(chǎn)生收益的部分未進(jìn)行合理測算，導(dǎo)致測算結(jié)果不可行。即使項(xiàng)目通過評審順利入庫或順利融資，在實(shí)際推進(jìn)過程中，由于產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入往往需要一定的時(shí)間才能見效，測算虛高會導(dǎo)致項(xiàng)目的整體投資回報(bào)周期變長，不僅影響了開發(fā)主體實(shí)施EOD模式的積極性，同時(shí)，搭配關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)對生態(tài)治理的反哺作用也會大受影響。

（五）違背一個(gè)市場主體一體化實(shí)施的原則

EOD項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)過程中，可能存在地方政府不夠重視、心存僥幸心理的現(xiàn)象，認(rèn)為已入庫項(xiàng)目，后續(xù)實(shí)施監(jiān)管不會那么嚴(yán)格。部分項(xiàng)目并未將生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)作為一個(gè)整體項(xiàng)目，切實(shí)由一個(gè)市場主體一體化實(shí)施，而是推進(jìn)過程中，不同子項(xiàng)目內(nèi)容割裂實(shí)施，投資建設(shè)與運(yùn)維經(jīng)營未采用一體化方式實(shí)施。這樣不能保證所有的成本和收益都在一個(gè)實(shí)施主體中，無法確保EOD項(xiàng)目增值反哺的可行性。

（六）部分項(xiàng)目借試點(diǎn)名義試圖突破政策限制

國家試點(diǎn)文件明確要求，試點(diǎn)實(shí)施單位要嚴(yán)格履行試點(diǎn)實(shí)施承諾，不以試點(diǎn)名義突破現(xiàn)有法律法規(guī)政策等要求，嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)、土地、政府采購、資源開發(fā)、投融資、資產(chǎn)處置等各項(xiàng)法規(guī)政策，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。這意味著，不能以EOD的名義去隨意突破現(xiàn)有的政策約束，尤其在紅線管控、自然資源管理、土地政策、不新增地方政府隱性債等方面。在政府不投入的前提下，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善、產(chǎn)業(yè)得到更好發(fā)展是EOD模式的初衷，也是目標(biāo)。部分地方政府在項(xiàng)目策劃過程中，試圖模糊界限，渾水摸魚，為大干快上，盡快融資，違規(guī)一路“開綠燈”，違背了EOD項(xiàng)目依法依規(guī)的重要要求，是不可取的。

（七）重申報(bào)輕建設(shè)導(dǎo)致項(xiàng)目可持續(xù)性不足

部分地方政府重申報(bào)輕建設(shè)，前期入庫申報(bào)階段關(guān)注度和積極性高，雖然在申報(bào)入庫時(shí)按要求出具依法規(guī)范實(shí)施的承諾函，也承諾建立推進(jìn)實(shí)施的長效機(jī)制，如成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組等。但項(xiàng)目入庫后，由于地方領(lǐng)導(dǎo)變更，或重視程度不夠，領(lǐng)導(dǎo)小組形同虛設(shè)，地方政府對項(xiàng)目的關(guān)注度、參與度和監(jiān)管力度減弱，項(xiàng)目實(shí)施遇到問題不能通過政府指導(dǎo)、協(xié)調(diào)解決，造成了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度偏慢、生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不能統(tǒng)籌推進(jìn)、項(xiàng)目管護(hù)、運(yùn)維管理不規(guī)范，影響了項(xiàng)目的可持續(xù)性。

三、存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）特許經(jīng)營權(quán)取得的合法合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目實(shí)踐中，多數(shù)地方政府并未按照《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）中的規(guī)定“公開競爭引入生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體”，而是以授權(quán)的方式直接確定本級地方國企為項(xiàng)目實(shí)施主體，存在實(shí)施主體合規(guī)性問題。同時(shí)，EOD項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)存在著較多的特許經(jīng)營事項(xiàng)，如：砂石等自然資源使用權(quán)，污水、供水、光伏等特許經(jīng)營權(quán)，林業(yè)碳匯權(quán)等，如未采用競爭程序選擇項(xiàng)目實(shí)施主體，則存在違反招投標(biāo)法或政府采購法以及違反公平競爭原則的問題，其合規(guī)性也存在問題。

（二）新增的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

EOD項(xiàng)目申報(bào)主體為政府，應(yīng)屬于政府決策實(shí)施的項(xiàng)目，但項(xiàng)目資金用途為公益及經(jīng)營性一體化實(shí)施的項(xiàng)目，而非僅為公益性項(xiàng)目；償債資金的來源為市場化項(xiàng)目的經(jīng)營性收入而非來源財(cái)政收入，從以上特征可以看出EOD項(xiàng)目并不具有隱債風(fēng)險(xiǎn)特征。如果EOD項(xiàng)目在實(shí)施過程中沒有嚴(yán)格依法依規(guī)實(shí)施，或出現(xiàn)僅實(shí)施環(huán)境治理項(xiàng)目，未實(shí)施或未能有效實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，從而導(dǎo)致項(xiàng)目自身收益不足或缺乏收益的問題，則政府就可能要承擔(dān)償債責(zé)任，或者對項(xiàng)目收益不足部分由政府承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任，此種情況下，就會使得EOD項(xiàng)目存在隱債風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目完成質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)

一體化開發(fā)是EOD模式的基本要素，由于生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目專業(yè)要求高，綜合性強(qiáng)，再加上產(chǎn)業(yè)開發(fā)，行業(yè)跨度極大。這就對參與EOD模式項(xiàng)目的投資開發(fā)主體的綜合能力和專業(yè)化程度要求極高，項(xiàng)目開發(fā)的主體不僅要在生態(tài)環(huán)境治理方面具備較高的專業(yè)化水平，還要具備足夠的產(chǎn)業(yè)開發(fā)能力，能滿足從概念規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目策劃、工程施工、產(chǎn)業(yè)招商和資產(chǎn)運(yùn)營等開發(fā)全周期的一體化實(shí)施要求，確保項(xiàng)目高質(zhì)量建成落地[9,11]。從此前已實(shí)施的EOD模式項(xiàng)目來看，專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境治理企業(yè)往往欠缺綜合開發(fā)能力，而具備綜合開發(fā)能力的主體卻又不具備成熟的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，可能會存在因綜合治理與開發(fā)能力不足導(dǎo)致項(xiàng)目完成質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)。

四、對策建議

（一）建立多部門協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

EOD試點(diǎn)項(xiàng)目通常集成了生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、旅游開發(fā)項(xiàng)目，項(xiàng)目的成功落地既需要謀劃、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營全過程的統(tǒng)籌，往往也面臨著空間規(guī)劃調(diào)整、土地指標(biāo)占補(bǔ)平衡、能源“雙控”等政策約束，需要多部門的協(xié)同推進(jìn)、多要素保障、多種政策工具的協(xié)同實(shí)施[12]。而目前生態(tài)環(huán)境部門牽頭的EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目主要關(guān)注于生態(tài)環(huán)境問題的解決，對鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多領(lǐng)域的統(tǒng)籌尚顯不足。建議由發(fā)展改革委、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門共同牽頭負(fù)責(zé)，財(cái)政、文旅、水利、科技等部門協(xié)同配合，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保、信貸、財(cái)稅等多方面的政策，系統(tǒng)考量EOD項(xiàng)目的必要投入與合理回報(bào)，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、支持政策和投融資模式。

（二）做好項(xiàng)目前期構(gòu)建及規(guī)劃

EOD項(xiàng)目開發(fā)作為一項(xiàng)新政策、新事物，專業(yè)性較強(qiáng)，有的地方在謀劃項(xiàng)目時(shí)，普遍存在“不會報(bào)”“報(bào)不好”等情況。建議由生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、財(cái)政等部門共同組織對已納入試點(diǎn)、已入庫的EOD模式項(xiàng)目推進(jìn)情況進(jìn)行調(diào)研，重點(diǎn)了解EOD項(xiàng)目推進(jìn)過程中存在的問題和困難，針對性地進(jìn)行分析研判、提出解決辦法。在調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，認(rèn)真梳理試點(diǎn)過程中存在的共性問題，及時(shí)研究調(diào)整完善相關(guān)政策，深入推進(jìn)試點(diǎn)工作。同時(shí)充分發(fā)揮工程咨詢機(jī)構(gòu)、高校、科研院所等智庫作用輔助科學(xué)決策，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的前期調(diào)研，強(qiáng)化可行性論證和風(fēng)險(xiǎn)評估，強(qiáng)化對環(huán)境績效、產(chǎn)業(yè)融合、收益覆蓋和一體化實(shí)施的可行性論證，筑牢EOD項(xiàng)目可落地基礎(chǔ)。

（三）合理控制EOD試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)模

當(dāng)前試點(diǎn)階段，國家要求地市級項(xiàng)目投資總額不高于50億元，區(qū)縣級不高于30億元，按20%的比例折算，地市級項(xiàng)目需要籌集資本金10億元，區(qū)縣級項(xiàng)目資本金籌集也需6億元。同時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營初期，生態(tài)保護(hù)及治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金凈投入，此時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展未形成一定規(guī)模，很難對公益性、半公益性的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)行反哺，需要項(xiàng)目申報(bào)主體用自身的現(xiàn)金流予以補(bǔ)足。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下，部分申報(bào)主體承載能力有限，項(xiàng)目現(xiàn)金籌集難度較大，這是各試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的最重要因素。建議在EOD項(xiàng)目策劃階段，邀請金融機(jī)構(gòu)提前介入，進(jìn)行“肥瘦”項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、搭配比例、投入與產(chǎn)出的平衡測算，征求金融機(jī)構(gòu)的意見和建議，以項(xiàng)目融資落地為導(dǎo)向統(tǒng)籌謀劃項(xiàng)目，切勿規(guī)模貪大，確保EOD試點(diǎn)項(xiàng)目順利開展。

（四）強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管控

2020年國內(nèi)開始試點(diǎn)推廣EOD模式，可供風(fēng)險(xiǎn)管理研究的案例少，多數(shù)項(xiàng)目基本處于“邊實(shí)踐、邊摸索”階段，與傳統(tǒng)城市開發(fā)模式相比，缺乏成熟規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。建議加強(qiáng)對入庫項(xiàng)目的跟蹤調(diào)度，定期調(diào)度項(xiàng)目的進(jìn)度情況，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目用地手續(xù)是否落實(shí)、前期手續(xù)是否齊全、招采過程是否合規(guī)、融資是否到位、項(xiàng)目是否按期建設(shè)等方面，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)中存在的問題，積極尋找解決路徑，推動(dòng)EOD項(xiàng)目盡快落地。

（五）盡快建立績效考核機(jī)制

當(dāng)前EOD模式并未對項(xiàng)目預(yù)期效果形成合理的檢驗(yàn)方式，同時(shí)國內(nèi)也還未對環(huán)境提升形成統(tǒng)一且權(quán)威的指標(biāo)體系。建議財(cái)政部門牽頭，盡快構(gòu)建包含生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等因素的績效考核體系，建立相應(yīng)評價(jià)指標(biāo)對EOD項(xiàng)目的預(yù)期效果進(jìn)行合理檢驗(yàn)，保證EOD項(xiàng)目實(shí)施真正有成效、發(fā)揮預(yù)期作用。

五、結(jié)束語

當(dāng)前我國正處在生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵階段，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）模式為生態(tài)環(huán)境治理提供了一種創(chuàng)新的模式，是助力生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展正向協(xié)同的有力支撐。隨著EOD試點(diǎn)項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，在取得成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也會暴露一些矛盾問題，但通過制定有針對性的策略，可以規(guī)范EOD模式的實(shí)施，加快推進(jìn)綠水青山向“金山銀山”轉(zhuǎn)化，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏。(作者：蘇慶 鄭建平 趙靜 呂江濤)