我國EOD模式熱度空前，成效初顯

（一）支持政策密集出臺，熱度空前

EOD（生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式）是指以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性較差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。自2018年首次提出該模式以來，國家促進EOD發(fā)展的政策密集出臺，五年內(nèi)已有相關政策文件15件。在中央政策引導下，地方政府積極跟進，通過金融優(yōu)惠、重點培育、資金獎勵等措施鼓勵EOD模式發(fā)展。截至2023年7月，全國已有94個項目納入國家試點，EOD模式逐漸成為生態(tài)環(huán)境治理和綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的主要模式。

（二）推進速度和項目質(zhì)量“雙提升”，成效初顯

在中央和地方積極推動下，我國EOD發(fā)展取得初步成效，推進速度和項目質(zhì)量出現(xiàn)“雙提升”。從項目數(shù)量上看，第一批試點項目只有36個，第二批增加至58個，試點省級單位也由20個擴大至26個。從質(zhì)量上看，現(xiàn)有項目幾乎覆蓋《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》要求的所有生態(tài)環(huán)境治理領域，應用場景更加豐富；涉及的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)從生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等生態(tài)類項目拓寬至數(shù)字經(jīng)濟、生物醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型項目；反哺途徑不再局限于土地溢價，更多向資源補償與對價、經(jīng)營性收入、政府購買服務、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等途徑拓展。

EOD發(fā)展仍面臨四個方面的問題與挑戰(zhàn)

（一）處于探索階段，面臨風險因素多

EOD作為一種以生態(tài)治理為導向的新模式，雖然推廣已有幾年，但仍處于探索階段，面臨較多的不確定性風險因素。一是相關的政策體系有待完善。2018年以來，國家相關部門及政策性銀行已發(fā)布多項規(guī)范、支持或指導性文件。這些政策相對分散，缺乏連貫性，且部分內(nèi)容有待明確。如，生態(tài)環(huán)境部提出，可以將砂石的特許經(jīng)營權(quán)作為礦坑和流域EOD項目資金平衡的來源，但自然資源部作為砂石的主管部門卻未明確表態(tài)，不利于投資預期。二是缺乏可借鑒的成功經(jīng)驗。國家層面的試點從2020年才開始推廣，多數(shù)項目基本處于“邊實踐、邊摸索”的狀態(tài)。可供研究甚至復制的經(jīng)驗較少，更沒有成熟規(guī)范的風險管理體系。因此，難以準確預測項目實施中可能遇到的各種困難和風險，更無法制定較為周全的應急預案。

（二）應用領域單一，概念使用泛化

根據(jù)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，可以應用EOD模式的項目包括大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護修復、其他環(huán)境治理等八大類。從已有項目看，EOD的應用領域較為單一，主要集中在水生態(tài)環(huán)境保護方面。以前兩批入庫的94個項目為例，第一批36個項目中，水生態(tài)環(huán)境保護類項目14個，占比38.9%；第二批58個項目中19個，占比32.8%。另外，部分項目濫用EOD理念，僅從資金平衡角度搭配生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)項目，而沒有充分考慮兩者的關聯(lián)性。另有一些項目，雖然以EOD命名，但其具體建設內(nèi)容卻是片區(qū)綜合開發(fā)，明顯“掛羊頭賣狗肉”。

（三）一體化實施要求高，項目落地難度大

一體化實施是EOD模式的關鍵要素，其基本出發(fā)點在于避免生態(tài)環(huán)境治理項目和關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的割裂，造成開發(fā)理念脫離主線。但是，生態(tài)環(huán)境治理工作本身綜合性強、專業(yè)要求高，而產(chǎn)業(yè)開發(fā)行業(yè)跨度又大，無疑對EOD項目開發(fā)主體的綜合能力和專業(yè)化程度提出了較高要求，不僅要求開發(fā)主體在生態(tài)治理領域具備較高的專業(yè)水平，還要求其具備較強的區(qū)域綜合開發(fā)能力和產(chǎn)業(yè)培育能力。目前，從國內(nèi)實踐看，具備城市綜合開發(fā)能力的社會資本方往往不具備成熟的生態(tài)開發(fā)經(jīng)驗，而專業(yè)化生態(tài)治理企業(yè)又不具備綜合開發(fā)能力。現(xiàn)有項目的實施主體多是生態(tài)治理企業(yè)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合成立項目公司，由于先期環(huán)境修復產(chǎn)生的生態(tài)價值難以定量測算，主體之間的收益分配問題增加了EOD推進的難度。

（四）生態(tài)價值顯現(xiàn)以及產(chǎn)業(yè)培育周期長，項目吸引力不強

EOD模式的優(yōu)勢在于將生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值融于一體，形成可持續(xù)循環(huán)。由于生態(tài)治理項目本身投入大、見效慢，對產(chǎn)業(yè)的價值提升具有滯后性，且產(chǎn)業(yè)導入和培育也需要一定的時間才能見效。在開發(fā)實踐中，為了實現(xiàn)財務的可持續(xù)，很多EOD項目將收益與土地開發(fā)捆綁。土地增值收益見效快，對社會資本的吸引力也大。但2021年生態(tài)環(huán)境部明確提出，禁止將土地出讓金等政府財政收入納入項目收益，2022年又進一步明確不得以土地出讓收益等返還補助作為項目收益。在此背景下，EOD項目前期資金保障難題變得更加突出，降低了項目的吸引力。

政策建議

（一）完善體制機制，為項目推進保駕護航

EOD項目能否順利推進的關鍵在于政策的一致性、連貫性，尤其是地方政府是否出臺行之有效的配套政策。建議各地綜合自身生態(tài)環(huán)境治理目標和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，盡快建立一套涉及項目策劃、建設、融資、運營等多個維度的政策體系，以解決EOD推進過程中遇到的各類政策障礙。一是盡快出臺EOD項目管理辦法、實施指南等配套管理政策，并與國家政策有效銜接。建立EOD項目組織實施機制，創(chuàng)新管理方式，探索突破國家儲備庫入庫指南對項目投資總額和項目數(shù)量的上限要求,提高項目的可融資性。二是啟動省級EOD模式試點工作，并與環(huán)境管理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、綠色金融等政策有效銜接，形成政策合力。三是建立交流推廣機制。定期舉辦政府、銀行、企業(yè)見面溝通會，加強政銀企合作。針對市級以下政府部門，定期開始培訓活動，強化試點經(jīng)驗總結(jié)推廣，指導EOD試點有序推進。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)實施路徑，提升項目造血功能

提升產(chǎn)業(yè)反哺能力是EOD項目成功推進的關鍵。因此，建議重點關注產(chǎn)業(yè)導入路徑、規(guī)劃收益來源，加強反哺能力。在產(chǎn)業(yè)識別和篩選階段，從項目所在地經(jīng)濟發(fā)展狀況和產(chǎn)業(yè)需求出發(fā)，選取有一定發(fā)展基礎、生態(tài)環(huán)境關聯(lián)度高、項目收益強的產(chǎn)業(yè)導入方案，優(yōu)化關聯(lián)產(chǎn)業(yè)對生態(tài)投入的反哺路徑和效果。同時，培育或引入綜合實力強、專業(yè)化水平高、運營管理經(jīng)驗豐富的市場主體，加強開發(fā)主體全生命周期建設運營管理，提高產(chǎn)業(yè)反哺能力。在項目實施階段，優(yōu)先推進回收周期短、市場化程度高、現(xiàn)金回收強的子項目。同時，注重挖掘各子項目本身的潛在價值，利用好二次資源。

（三）賦能項目主體，探索多渠道融資

EOD項目投資規(guī)模大、長線資金需求高，選擇合適的投融資模式，解決資金來源問題至關重要。一是利用好各級各類政府補助資金。對于公益性生態(tài)環(huán)境治理項目積極申請中央、省級各類專項補助資金。對于具備一定收益的城市開發(fā)建設項目爭取地方政府專項債券支持。二是探索環(huán)境權(quán)益抵押融資。挖掘生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)在價值，積極探索碳排放交易收益權(quán)、林權(quán)、采礦權(quán)、排污權(quán)、取水權(quán)等環(huán)境權(quán)益抵押融資新模式，為EOD模式推廣添薪蓄力。三是推動平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，為承接項目做好準備。通過收購上市公司股權(quán)或混合所有制改革等方式，吸納環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)領域具有行業(yè)競爭力的社會資本，壯大資金規(guī)模。同時積極拓展業(yè)務領域，從單一的城市投資建設商轉(zhuǎn)型為城市綜合服務商，為承接EOD項目做好準備。

（四）強化風險管控，提高項目成功率

加強風險管理不僅有利于EOD項目成功推進，更是穩(wěn)定參與各方合作的基礎。一是建立健全風險識別管理機制。綜合考慮EOD項目參與各方的風險管理能力，按照科學性和適用性原則建立規(guī)范化的風險識別框架，加強項目全生命周期的風險評估與績效評價。二是健全風險分擔機制。厘清項目各利益主體的權(quán)責關系，綜合考慮政府、國企、社會資本的風險承受能力，結(jié)合項目實際情況建立風險分擔體系，按照“風險收益對等”“風險成本最低”等原則建立風險分配機制，并將相應條款寫入合同，將風險損失控制在各方可接受范圍內(nèi)。三是制定風險應急處理預案。建議各參與主體密切關注EOD模式發(fā)展態(tài)勢，針對潛在的風險，制定應急預案，靈活采用回避、控制、轉(zhuǎn)移等方式將風險影響降至最低。