京津冀的一體化應該是以市場一體化為核心動力，以公共服務一體化為重要保障，以環(huán)境保護一體化為內在要求，以規(guī)劃一體化為實現(xiàn)手段的全方位一體化進程。

 

　　區(qū)域經濟一體化已成為現(xiàn)在和未來相當長一段時間中國經濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方式和模式。在眾多的區(qū)域經濟合作改革實踐中，京津冀協(xié)同發(fā)展無疑是近年來國家最重要的區(qū)域一體化項目，已經切切實實上升為國家的一項重大戰(zhàn)略部署且在穩(wěn)步推進。京津冀一體化與已經較為成熟的長三角和珠三角的區(qū)域一體化相比有兩點顯著的不同。一是長三角和珠三角的一體化基本上是以市場為基礎的、自發(fā)的經濟一體化過程，而京津冀協(xié)同發(fā)展則是國內首次由中央政府主導推動的區(qū)域經濟一體化的戰(zhàn)略；二是京津冀協(xié)同發(fā)展除了要在經濟一體化方面有突破外，還有一個主要的任務是破解北京的“城市病”，從這個意義上講，京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略應該在探索如何破除影響政府行政管理深層次的體制機制等方面的改革的阻力和障礙方面做出有益的嘗試。

 

　　京津冀一體化包含四個方面

 

　　習近平總書記強調，京津冀協(xié)同發(fā)展的內生驅動力源自“四個需要”：一是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要；二是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要；三是探索生態(tài)文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環(huán)境相協(xié)調的需要；四是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要。習近平總書記關于推動京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要指示，既為破解京津冀三地發(fā)展困境指明了方向，也為破除體制機制障礙、促進京津冀協(xié)同發(fā)展提出具體要求。

 

　　如果我們認真解讀這“四個需要”，就能弄清京津冀協(xié)同發(fā)展的內涵，也就是京津冀到底應從哪些方面做到一體化。京津冀的一體化應該是以市場一體化為核心動力，以公共服務一體化為重要保障，以環(huán)境保護一體化為內在要求，以規(guī)劃一體化為實現(xiàn)手段的全方位一體化進程。所謂市場一體化，要求三地在人才、資本、技術、產權等關系到經濟發(fā)展的重要資源要素方面有合理配置，協(xié)調三地不同的資源稟賦，使各種生產要素在三地按照市場的要求合理流動，而且在協(xié)同的基礎上發(fā)揮三地各自的特點，有益互補，互相促進。所謂公共服務一體化，是為了解決北京過分集中優(yōu)質服務資源的“虹吸效應”和由此帶來的區(qū)域資源要素流向的扭曲問題，三地應在公共交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務水平大體均衡的前提下豐富內涵。所謂環(huán)境保護一體化，就是說三地乃至周邊其他地區(qū)在公共的環(huán)境治理問題上要共同努力，加強合作，破除各自為政的行政壁壘。

 

　　上述三個方面的一體化最終必須落實到三地統(tǒng)一、有序、科學的發(fā)展規(guī)劃一體化上，而且還必須做到規(guī)劃先行。在總體規(guī)劃方面，三地應明確各地的產業(yè)功能分區(qū)，避免各地彼此之間競相降低招商門檻，惡性競爭。在城市發(fā)展上，三地應明確城市群的功能定位，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，聚焦自身的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)有基礎和未來潛力，形成發(fā)展合力。在公共服務上，三地應解決“最后一公里”的軌道和公共交通瓶頸問題，填補周邊地區(qū)的公共服務洼地。

 

　　需要特別注意的是，三地的規(guī)劃一體化是整體通盤考慮的一體化規(guī)劃，不是把三地各自的規(guī)劃簡單相加，如果那樣就又會回到各自為政的老路。京津冀是中央政府自上而下主導下的一體化進程，三地規(guī)劃就應該在中央政府領導下統(tǒng)一制訂完成。這個規(guī)劃要注重長期性、戰(zhàn)略性，既立足未來一兩年的任務，也著眼“十三五”甚至“十四五”期間的工作。同時，還要強調規(guī)劃的一體化既意味著區(qū)域內不同省、市的協(xié)調一體化，也應包括在一個省域或市域范圍內，不同城市或城區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調規(guī)劃。比如北京，雖然不同城區(qū)的經濟結構和功能定位不盡相同，但各自的規(guī)劃也應當服從、服務于國家的戰(zhàn)略和首都新核心功能區(qū)的定位，在協(xié)調疏解核心城區(qū)人口、公共服務和財稅收入方面應盡量步調一致。地方政府的規(guī)劃發(fā)展意識，不要只盯著眼前的財稅這點“小賬”，應當著眼長遠算政治“大賬”。在規(guī)劃理念上，政府先要學會“舍”與“得”，舍”和“得”的關系是辯證的，做好眼前的“舍”是為了將來更好地“得”，不要舍不得眼前的小利而忽視長遠的大局，三地都應該有大局觀念。

 

　　財稅體制創(chuàng)新促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展

 

　　在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的多個內容中，財稅無疑是十分重要的一個方面，也是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的路徑之一，應該作為最重要的配套舉措得到重視。財稅不僅是國家治理的重要支柱，也是在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中必須著力強化的部分。特別是使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和厘清政府與市場邊界的過程中，稅收作為財稅制度的核心組成部分，其作用將更為突出。一個科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障，也是實現(xiàn)善治重要的治理和政策工具。

 

　　目前，京津冀的財稅政策還存在很多不統(tǒng)一、不協(xié)調的地方，既影響了產業(yè)轉移，也阻礙了城市功能群的整合。比如三地在稅收優(yōu)惠政策上不統(tǒng)一。在京津冀這個區(qū)域內，目前京津兩地所享受的國家稅收優(yōu)惠政策較多，而相對較為落后、也需要更多優(yōu)惠政策的河北所能享受的優(yōu)惠政策卻最少。在所得稅后續(xù)管理方面，在現(xiàn)行的制度框架下，三個地方在稅收優(yōu)惠備案和損失稅前扣除管理流程、高新技術企業(yè)和非營利組織認定及管理、核定征收企業(yè)管理等方面也都不協(xié)調一致。再以城鎮(zhèn)土地使用稅為例，該稅種三地三標準。2014年河北省調整了城鎮(zhèn)土地使用稅，其稅負已經超過京津兩地，一路之隔的同樣土地，僅僅因為行政隸屬關系不同，稅負相差就達三四倍，這對三地生產要素的自由流動顯然是不利的。

 

　　此外，在涉及稅收的利益協(xié)調機制方面，三地也不統(tǒng)一。這表現(xiàn)在三地對于企業(yè)的稅收返還標準的差異上，也體現(xiàn)在對于總部經濟的稅收分配方面缺乏共識。三地如果繼續(xù)為了保護自身利益各不相讓，這種博弈只能阻礙產業(yè)轉移和升級的步伐。在體制上，三地還要探索財稅共享合作機制，實現(xiàn)產業(yè)轉移地和承接地之間的分稅機制，消除產業(yè)轉移中的行政障礙等。最后，在涉及基礎設施、公共服務、環(huán)境治理等跨區(qū)域的事務上，如何協(xié)調支出與收入的利益矛盾，更好地發(fā)揮財稅的杠桿與引導作用方面，京津冀都有很多工作要做。

 

　　財稅優(yōu)惠政策曾經在地方經濟發(fā)展中扮演過重要角色，但是現(xiàn)在地方發(fā)展的理念不應該繼續(xù)停留在要政策、要優(yōu)惠的思想上。優(yōu)惠政策固然能解決不少問題，但根本上還是需要地方的內生動力。地方靠優(yōu)惠政策實現(xiàn)發(fā)展的時代恐怕已經過去，比如改革開放先行先試的排頭兵深圳就已經到了發(fā)展的十字路口，早期享受各種稅收優(yōu)惠政策的紅利釋放和利用殆盡，現(xiàn)在必須重新探索如何進一步改革。京津冀也是一樣，協(xié)同發(fā)展提供了改革的機會，要更多地在地方行政水平和管理能力的軟實力上下功夫。在此過程中，需要注重創(chuàng)新驅動的作用，爭取在財稅手段、體制機制、政策工具等方面有所突破和創(chuàng)新，通過激發(fā)市場主體的積極性促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。