2017年5月農業(yè)部辦公廳發(fā)布了《關于推動落實休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，明確指出，鼓勵利用PPP模式引導社會資本投資休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游具備公共產品特質，與PPP模式是天作之合。
一、什么是PPP模式 PPP模式的前世今生
近日，浙江省首個醫(yī)療領域PPP項目--浙江金華人民醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)大健康綜合體正式開工，該項目曾列入國家發(fā)改委首批PPP項目庫。一段時間以來，隨著各種支持性政策的出臺和落實，各地PPP項目也加速落地，其中，農業(yè)、旅游、醫(yī)療類PPP項目增長迅速。專家表示，這些準公共產品未來將會更多地向社會資本開放。
PPP模式(Public-Private-Partnership)，即公共資本和私有資本的合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現(xiàn)合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。
簡單來說，在地方政府財政收入不足，但是要開展大項目，政府最簡單的操作方法就是發(fā)行債券，但是債券是需要政府償還的。對于地方政府來講，發(fā)行債券未必需要本屆政府償還，所以地方政府對發(fā)行債券的沖動十足。但是相對中央政府來說，地方債券發(fā)行的越多，積累的風險也就越大，甚至有可能爆發(fā)地方債務危機。由于中央的限制，發(fā)行地方債券的空間越來越小，就需要政府尋找新的融資渠道。這種新的渠道就是政府和私營企業(yè)合作，政府和企業(yè)不再是簡單的金錢關系，而是利益相關的綜合體。最早開展這種合作的模式叫做BOT。
BOT是build-operate-transfer的簡稱，即建設-經營-轉讓。簡單來說就是地方政府開展一個項目，需要企業(yè)參與投標建設該項目，項目完成之后由企業(yè)在規(guī)定時間內享有該項目的經營權和收益權，一段時間后，項目經營權回歸政府。這種模式有效解決了地方在橫幅資金不足的問題，但是這種模式存在相應的弊端。首先，整個項目由政府制定，企業(yè)沒有參與權，在項目出爐之前企業(yè)對項目和項目的收益狀況并不清晰。其次，當項目建成交給企業(yè)經營之后也不清楚企業(yè)在干什么，政府本來想建設醫(yī)院，但是企業(yè)為了賺錢很有可能偷偷改造成療養(yǎng)院。所以說，在BOT模式下政府和企業(yè)是互相既不透明也不信任。為了改變這種狀況，PPP模式出現(xiàn)了。在PPP模式下，從項目的制定、規(guī)劃到項目的建設、經營地方政府和企業(yè)都全程參與。為了使合作更加緊密，在PPP模式中雙方會成立一家公司，這家公司被稱為SPV，由公司開展項目的全部工作。相比于BOT，PPP優(yōu)勢明顯。無論是政府還是企業(yè)都從開始到結尾，全程參與項目，使整個項目更加透明，同時，項目資金由私營企業(yè)融資，政府做信用擔保，減輕了政府的財政壓力。
"經過3年的快速發(fā)展，國內PPP模式逐漸成熟，投資范圍不斷擴大。而PPP模式的不斷擴圍體現(xiàn)了政府在公共產品供給思路上的轉變，民營經濟在開發(fā)和運營階段的高效率有助于提高政府在準公共產品上的供給效率。"方正證券首席經濟學家任澤平在接受媒體采訪時表示。
近年以來，在公共服務領域推廣PPP模式，為民營資本積極參與投身社會公共服務建設提供了暢通渠道同時也促進了各級政府職能的轉變。國務院指出，發(fā)展PPP模式有利于使廣大人民群眾享受到優(yōu)質高效的公共服務、利于培育經濟增長新動力，促進打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產品、公共服務"雙引擎"。
二、PPP模式青睞休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游
5月31日，農業(yè)部印發(fā)《關于推動落實休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，旨在促進引導休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游持續(xù)健康發(fā)展，加快培育農業(yè)農村經濟發(fā)展新動能，壯大新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。
2017年全國旅游工作會議數(shù)據(jù)顯示，2016年旅游總收入預計達4.69萬億元，同比增長13.6%。國內旅游人數(shù)繼2015年首次突破40億人次后，2016年繼續(xù)兩位數(shù)增長，全年有望超過44.4億人次。國內旅游收入同樣保持兩位數(shù)增長，2016年預計達到3.9萬億元。根據(jù)聯(lián)合國世界旅游組織的測算，2016年我國旅游業(yè)對國民經濟綜合貢獻達11%，對社會就業(yè)綜合貢獻超過10.26%。
PPP模式的引入將打破旅游業(yè)長期依賴單一融資渠道的資金束縛，將積極利用龐大的社會資金。目前，我國旅游企業(yè)可以運用的投融資方式有成立旅游股份有限公司、建立旅游產業(yè)投資基金、旅游資產證券化等。傳統(tǒng)的融資方式難以滿足旅游智慧化建設與旅游產品結構轉型的巨額融資需求。融資瓶頸問題阻礙了旅游企業(yè)規(guī)模擴張及全國旅游產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游資源開發(fā)建設的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業(yè)能否加速發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。
PPP模式下使更多的社會民間資本投資旅游業(yè)成為了可能，為更多的社會投資創(chuàng)造了更廣闊的空間。若對該類巨大的社會資本加以引導利用，或將成為擴充旅游融資渠道，促進旅游業(yè)轉型升級的重要途徑。利益驅動促使地方政府想辦法、出臺政策扶持發(fā)展旅游業(yè)。旅游開發(fā)成為利益集團的戰(zhàn)略性投資，把對自然資源和文化資源的占有和開發(fā)作為投資重點，欲在旅游業(yè)快速發(fā)展的大好勢頭中分得一杯羹。然而，長期以來，社會資本對旅游項目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會資本進入旅游行業(yè)鋪墊道路。
三、PPP模式給休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游帶來什么
對于旅游行業(yè)而言，PPP模式是新常態(tài)下發(fā)展我國旅游產業(yè)的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區(qū)項目管理概念，強調的是PPP項目對景區(qū)的全壽命周期運營管理，分為兩個"生命周期"，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區(qū)建設和周邊基礎設施建設融資；第二是在提高景區(qū)旅游服務質量等軟件上發(fā)揮作用的階段，即項目運營管理階段。
旅游業(yè)尤其是景區(qū)引入PPP模式具有四方面的益處:第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平；第二能降低風險以吸引更多的社會資本投資；第三，能引入競爭和監(jiān)督機制實現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展；第四，能有效緩解景區(qū)發(fā)展雙重性質的困擾。
目前全國景區(qū)中國有性質的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性，這種雙重性長期以來成為困擾景區(qū)發(fā)展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場化運作的雙重優(yōu)勢，基礎設施建設由政府主導，運營由企業(yè)主要負責，通過低成本解決景區(qū)運營費用問題，兼顧景區(qū)發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。
