1. 專項債發(fā)行起始于 2015 年，從 2020 年起規(guī)模顯著擴大

中國的專項債發(fā)行歷程和其在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，可以劃分為三個階段，每 個階段都有特定的政策背景和目標。 起步階段（2015-2016 年）：專項債起始于 2015 年，作為地方政府債務置換 工具，目的是降低債務風險，推動地方政府的合法融資。2014 年出臺的《國 務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（43 號文）允許地方政府通過政 府債券融資，并對其進行限額管理，明確了專項債券“專款專用”的原則，以 避免地方政府隱性債務風險上升。這一階段，專項債的發(fā)行規(guī)模較小，僅用 于公共基礎設施項目，2015 年新增專項債額度為 1000 億元。 擴大階段（2017-2019 年）：隨著中國經(jīng)濟下行壓力加大，專項債成為地方 政府基建融資的重要工具。2017 年開始，專項債按項目發(fā)行，優(yōu)先用于收益 性項目，特別是土地儲備和棚戶區(qū)改造。這些項目具有較高的財政收益潛力， 因此地方政府發(fā)行積極性較高，專項債規(guī)模大幅增加。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2019 年的新增專項債額度達到 3.75 萬億元，專項債的資金主要投向基建和民生 領域，包括交通、環(huán)保等項目。 轉(zhuǎn)型階段（2020 年至今）：2020 年新冠疫情對全球經(jīng)濟造成嚴重沖擊，為 應對經(jīng)濟下行壓力，中國進一步擴大了專項債發(fā)行規(guī)模。專項債的投向逐步 向新基建領域傾斜，涵蓋了“東數(shù)西算”、能源項目、公共衛(wèi)生等新興領域。 同時，民生項目，如保障性住房和教育領域，也成為專項債的重要投資方向。 財政部數(shù)據(jù)顯示，2022 年專項債發(fā)行額為 1.46 萬億元，主要用于支持經(jīng)濟 復蘇和穩(wěn)增長。 新增專項債限額自 2015 年起大幅增長，2020 年達到 37500 億元后趨于穩(wěn) 定，而新增一般債限額增長幅度不如專項債。

新增專項債券發(fā)行額自 2015 年起逐年增長，其與一般公共預算支出相比， 這個比例也從 2015 年的 0.55%上升到 2023 年的 14.40%，其重要性持續(xù)增 強。

2021 年發(fā)行金額為 35805 億元，2022 年發(fā)行金額為 40264 億元，同比增長 12.5%，2023 年發(fā)行金額為 39444 億元，同比減少 2.0%。其中用于用于基 建的占比分別為 2021 年 83.3%、2022 年 89.0%、2023 年 79.9%。

按資金用途劃分按資金用途劃分，地方政府債券可以分為新增債券、置換債 券和再融資債券。

2. 政策優(yōu)化專項債用途擴大使用范圍，允許專項債券用于土地 儲備、置換隱債

2024 年財政部、國家發(fā)展改革委等陸續(xù)推出了一系列專項債政策。2024 年 4 月 17 日，確定專項債券規(guī)模為 3.9 萬億元，并擴展了投向領域，以支持 新興產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設。4 月 22 日，政策進一步明確將獨立新型儲能和 保障性住房納入專項債券支持范圍。4 月 23 日，完成了約 3.8 萬個專項債 項目的篩選，需求總額約為 5.9 萬億元，為債券發(fā)行奠定了基礎。10 月 12 日，財政部副部長強調(diào)將擴大專項債使用范圍，并完善管理機制，以推動高 質(zhì)量發(fā)展。10 月 25 日，國務院常務會議強調(diào)持續(xù)抓好一攬子增量政策的落 地落實。11 月 7 日，自然資源部印發(fā)了《關于運用地方政府專項債券資金 收回收購存量閑置土地的通知》，為各地啟動開展收回收購存量閑置土地提 供政策指導和工作依據(jù)。11 月 8 日，全國人大常委會批準《國務院關于提 請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》。

3. 新增專項債發(fā)行規(guī)模較 2023 年同期增加，8 月起發(fā)行顯著提速

截至 11 月 26 日，2024 年地方政府新增專項債累計發(fā)行額 39693 億元，同 比 2023 年同期增長 4.38%。Q1~Q3 發(fā)行額為 6341/8593/21059 億元，同比53/-9/83%，6~9 月發(fā)行額為 3327/2815/7965/10279 億元。具體來看，2024 年 1-6 月專項債較往年同期發(fā)行明顯偏少，這一趨勢在 7 月之后得到了顯著改 善，單月增速不斷擴大，特別是在 9 月全國地方政府新增專項債單月發(fā)行 10279 億元，同比增加 188%。

從全國整體發(fā)行進度來看，截至 2024 年 11 月 26 日，地方政府新增專項債 累計發(fā)行額為 39693 億元，已公布全年發(fā)行計劃的省份計劃發(fā)行合計額為 38836 億元，當前新增專項債累計發(fā)行進度達 102.81%，發(fā)行進度明顯滯后 于 2023 年同期，截至 11 月 26 日較 2023 年滯后 16.9%。其中 1-9 月全國新 增專項債計劃發(fā)行額為 35066 億元，實際發(fā)行額為 35993 億元，高于計劃 927 億元，102.6%超計劃發(fā)行。具體來看，其中，1 月、3 月、4 月、5 月和 6 月低于計劃發(fā)行，2 月、7 月、8 月、9 月高于計劃發(fā)行，特別是 9 月單月 新增專項債發(fā)行億元，高于 10279 9 月計劃發(fā)行額 4142 億元，167%超計劃 發(fā)行。

4、地方債限額管理

地方政府專項債限額的分配采用因素法等科學合理的方法進行。主要考慮因素包括各地的債務風險水平、財力狀況、項目儲備情況等。具體來說，會根據(jù)各地的債務率、償債率等指標評估其債務風險程度。

（一）限額設定依據(jù)

財政部在確定地方政府專項債券年度限額時，秉持多因素綜合考量的原則。宏觀經(jīng)濟形勢是首要考量因素之一，在經(jīng)濟增長乏力時，可能適當放寬限額以刺激投資與經(jīng)濟復蘇；而在經(jīng)濟過熱或面臨較大通脹壓力時，則會收緊限額以防范過度投資與債務風險。財政政策導向也起著關鍵作用，若財政政策傾向于積極擴張，則可能提高專項債限額以加大基礎設施建設等支出；反之則可能控制限額。此外，地方政府的債務風險狀況至關重要，對于債務風險較高的地區(qū)，限額設定會較為謹慎，以防止債務危機爆發(fā)；而對于債務風險可控、財政管理規(guī)范的地區(qū)，限額可能相對寬松，以滿足其合理融資需求。同時，還會考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入能力、項目儲備情況等，確保限額與地方實際情況相匹配，實現(xiàn)專項債發(fā)行的合理性與有效性。

（二）限額分配方式

我國采用因素法進行專項債限額分配。其中，債務風險水平是核心因素之一，通過一系列指標評估各地債務風險程度，如債務率、償債率等，風險較高地區(qū)分配限額相對較少，以促使其先化解債務風險；財力狀況同樣關鍵，財政收入穩(wěn)定且充足的地區(qū)可獲得相對較多限額，因為其償債保障能力更強；項目儲備情況也不容忽視，擁有豐富且高質(zhì)量項目儲備的地區(qū)，能夠更好地利用專項債資金，所以在限額分配上會得到一定傾斜。通過這種科學合理的分配方式，既能保障專項債資金的有效使用，又能引導地方政府合理規(guī)劃項目、控制債務風險。

（三）限額調(diào)整機制

在年度執(zhí)行過程中，專項債限額并非一成不變。當?shù)胤浇?jīng)濟形勢發(fā)生重大變化時，如遭遇重大自然災害導致基礎設施嚴重受損需要大量重建資金，或者出現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇需要大規(guī)模投資等情況，經(jīng)地方政府申請并經(jīng)相關部門嚴格審批后，可對專項債限額進行適當上調(diào)。相反，如果地方項目推進緩慢、資金使用效率低下或者債務風險指標惡化，可能會對限額進行下調(diào)。此外，財政部會依據(jù)對地方政府債務風險的動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，實時評估各地債務狀況，適時調(diào)整專項債限額，以確保全國地方政府債務風險總體處于可控范圍，維護國家財政安全與經(jīng)濟穩(wěn)定。

（四）限額管理的意義

限額管理對我國地方政府債務管理與經(jīng)濟社會發(fā)展有著深遠意義。首先，它有效控制了地方政府債務規(guī)模的無序擴張，避免因過度舉債引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，維護了國家財政體系的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。其次，通過合理分配限額，引導地方政府優(yōu)化項目選擇與資金配置，促使其將資金投向更具經(jīng)濟效益與社會效益的項目，提高了資金使用效率。最后，限額管理也促使地方政府加強自身財政管理能力建設，提高債務風險管理意識與水平，推動地方經(jīng)濟健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。