世界航空運(yùn)輸業(yè)近年來的發(fā)展最突出地表現(xiàn)為自由化的趨勢。自由化對世界各國的國際和國內(nèi)的航空市場都產(chǎn)生了積極作用，同時也對政府的作用和企業(yè)經(jīng)營帶來了一定的挑戰(zhàn)。本文在介紹近年來世界民航業(yè)自由化最新進(jìn)展的基礎(chǔ)上，指出了未來的發(fā)展趨勢，并就我國民航如何順應(yīng)自由化趨勢進(jìn)行了討論，提出了相應(yīng)的政策建議。 
國際航空運(yùn)輸業(yè)的自由化最早發(fā)端于1944年國際民航組織成立之初，當(dāng)時美國提出在國際航空運(yùn)輸中實行“開放天空”的建議，但在各國普遍對該產(chǎn)業(yè)實行嚴(yán)格的政府管制的條件下，這一建議沒有得到其他國家的響應(yīng)。從上世紀(jì)70年代起，經(jīng)濟(jì)理論和實踐的發(fā)展，使人們逐漸認(rèn)識到航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)具有更多的競爭性，于是以美國為代表的航空發(fā)達(dá)國家開始對該產(chǎn)業(yè)實行放松管制和自由化（deregulation and liberalization）的政策，使國內(nèi)航空運(yùn)輸發(fā)生了許多積極的變化，對國際航空市場也帶來了一定影響。這些國家的大航空公司在國內(nèi)放松管制的基礎(chǔ)上，紛紛要求放松國際市場的政府管制，以拓展更廣闊的市場空間。于是在對國內(nèi)放松經(jīng)濟(jì)性管制的基礎(chǔ)上，適應(yīng)本國企業(yè)的需要，航空發(fā)達(dá)國家尤其是美國對外推行自由化政策，提出“天空開放”主張，要求在雙邊或多邊航空協(xié)定中互相開放對方市場，允許企業(yè)的自由進(jìn)入。自1992年荷蘭和美國簽訂第一份“天空開放”（Open Sky）雙邊協(xié)定以來，自由化趨勢加速發(fā)展，對世界民航業(yè)產(chǎn)生著全方位的深刻影響。 
作為一個地域廣闊和經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的大國，在進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放過程中，如何迎接世界航空運(yùn)輸業(yè)的自由化所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，提高產(chǎn)業(yè)整體競爭力，在國際市場上占據(jù)一席之地，是中國民航面臨的緊迫任務(wù)。因此，準(zhǔn)確理解民航業(yè)的自由化發(fā)展趨勢，采取積極措施，適應(yīng)這些變化，對于中國民航的未來發(fā)展具有重要的意義。
  　航空運(yùn)輸業(yè)自由化的現(xiàn)狀 
自由化的含義 
航空運(yùn)輸自由化主要是指改革航空運(yùn)輸?shù)墓芾眢w制和方法，從政府對空運(yùn)企業(yè)（國際和國內(nèi)）航空運(yùn)輸經(jīng)營活動的詳盡管理過渡到更多地依靠市場力量予以調(diào)節(jié)，給予空運(yùn)企業(yè)更多的經(jīng)營權(quán)利和靈活性。從空間上劃分，它包括兩個方面：一是國內(nèi)航空運(yùn)輸?shù)淖杂苫?。即對本國從事航空運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)基本取消經(jīng)濟(jì)性管制（放松管制），在市場準(zhǔn)入、價格、航線資源配置等方面按市場化原則進(jìn)行管理，企業(yè)經(jīng)營活動基本不受人為限制。二是國際航空運(yùn)輸?shù)淖杂苫Ｋ挚煞譃槿齻€層次，即：雙邊自由化，地區(qū)或次地區(qū)的自由化和全球范圍內(nèi)的自由化。就雙邊自由化而言，它是指兩個國家之間達(dá)成的自由化安排。在地區(qū)和次地區(qū)一級，多個國家通過多邊管理機(jī)制以促進(jìn)成員國之間的合作和航空運(yùn)輸管理的自由化。在更大的范圍，世界貿(mào)易組織（WTO）達(dá)成的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）于1995年生效。其中關(guān)于航空運(yùn)輸服務(wù)的附件將航空器維修和保養(yǎng)、航空運(yùn)輸?shù)匿N售和營銷以及計算機(jī)訂座系統(tǒng)這三項服務(wù)納入GATS的框架。2000年世界貿(mào)易組織曾討論就航空運(yùn)輸服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展的可能，但目前還未達(dá)成全球性的一致意見。 
從自由化的主體來看，它又分為管理方面的自由化和產(chǎn)業(yè)的自由化。管理方面的自由化是指政府取消對國際、國內(nèi)的市場和企業(yè)的嚴(yán)格管理，逐步實行非管制政策，更多地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。產(chǎn)業(yè)的自由化是指企業(yè)按照市場經(jīng)濟(jì)原則開展公平競爭，只要其市場行為不妨害公平競爭，就不應(yīng)受到人為限制。 
管理的自由化 
國際航空運(yùn)輸管理方面的自由化主要包含以下三方面內(nèi)容： 
國際航班過境協(xié)定 根據(jù)這一協(xié)定，成員國之間應(yīng)該相互交換定期航班的飛越和非業(yè)務(wù)性經(jīng)停權(quán)。該協(xié)定是航空運(yùn)輸多邊主義的基礎(chǔ)，對國際航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。其締約國從1994年的99個增加到2003年2月的119個，但是國際民航組織1/3以上的締約國，包括幾個國土面積廣大的國家，還沒有參加該協(xié)定。 
雙邊自由化 即在雙邊航空協(xié)定中準(zhǔn)予對方進(jìn)入本國（或本地區(qū)）市場。它是目前各國擴(kuò)展國際航空運(yùn)輸服務(wù)的最主要方式。在1995年至2002年間，共締結(jié)了650個以上的雙邊航空協(xié)定（包括修訂或諒解備忘錄），其中的自由化內(nèi)容包括不受限制的業(yè)務(wù)權(quán)（涵蓋第3、4種、有時還涵蓋第5種自由權(quán)）、自由決定運(yùn)力、業(yè)務(wù)始發(fā)國運(yùn)價機(jī)制以及擴(kuò)大的航空承運(yùn)人所有權(quán)和控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等。雙邊自由化的最突出表現(xiàn)是“天空開放”協(xié)定的大量增加。這些協(xié)定規(guī)定充分的市場準(zhǔn)入，在指定企業(yè)、航線權(quán)、運(yùn)力、班次、代號共享和運(yùn)價等方面不受限制。目前全球已締結(jié)了87個這樣的協(xié)定，涉及近70個國家，參與方60%為發(fā)展中國家，59例中有美國作為協(xié)定一方，其中21個包含了分階段實現(xiàn)自由化的安排。 
區(qū)域和有限多邊自由化 即以地區(qū)或次地區(qū)的國家集團(tuán)為基礎(chǔ)的航空運(yùn)輸服務(wù)自由化。區(qū)域或有限多邊自由化的基本目標(biāo)，是在有關(guān)成員國之間提供更大的市場準(zhǔn)入并改進(jìn)服務(wù)。目前全球共有10個多邊區(qū)域性自由化協(xié)定，涵蓋了歐洲、中南美洲、非洲、中東、東南亞等地區(qū)。在這10個協(xié)定中，7個規(guī)定了通向充分市場準(zhǔn)入的即刻或分階段實施的自由化計劃。除此之外，東南亞地區(qū)還有兩個具體到區(qū)域的協(xié)定，一個涵蓋IMT——增長三角區(qū)，由印度尼西亞、馬來西亞和泰國訂立；另一個涵蓋BIMP——東盟東部增長區(qū)，由文萊、印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓訂立。亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）5個心態(tài)相同的成員國于2001年也簽訂了“Kona”協(xié)定，秘魯和薩摩亞于2002年加入。除了歐洲聯(lián)盟——單一市場和南美安第斯集團(tuán)外，其余的多邊協(xié)定都是1995年以后簽訂的。
  　產(chǎn)業(yè)的自由化 
產(chǎn)業(yè)的自由化內(nèi)容十分豐富，近年來的發(fā)展最主要地體現(xiàn)在航空聯(lián)盟的出現(xiàn)和快速增加上。 
目前全世界已有600多個這樣的聯(lián)盟協(xié)議，聯(lián)盟成員通過聯(lián)合營銷、聯(lián)合運(yùn)營、聯(lián)合購買以及相互投資參股等多種合作形式，具體包括代號共享、包座、在營銷、運(yùn)價、余留運(yùn)力控制和?？陀媱澐矫娴暮献?、航班時刻協(xié)調(diào)、辦公室和機(jī)場設(shè)施共享、合資和連鎖經(jīng)營等，以實現(xiàn)在共享航空資源、擴(kuò)大市場勢力的同時降低成本之目的。目前世界排名前40位的航空公司絕大部分都加入了不同的聯(lián)盟，在全球范圍已形成四個大的航空聯(lián)盟，市場份額占全球的50%以上（詳細(xì)情況見附表）。
  　中國民航參與自由化的實踐 
我國民航業(yè)在管理方面的自由化進(jìn)程與國家的整體對外開放戰(zhàn)略保持一致，同時也考慮了該產(chǎn)業(yè)的具體情況。截至2002年底，中國已與89個國家簽訂了雙邊民用航空協(xié)定，其中近年來簽訂或修訂的協(xié)定包含了一些自由化的內(nèi)容。如1999年簽訂的“中美民航運(yùn)輸協(xié)定”中規(guī)定，到2001年中美雙方將各自飛往對方的航班增加一倍，每周航班總數(shù)達(dá)到54個；通過代碼共享，美國將在中國增加20個通航城市，中國則在美國增加30個通航城市；同時將各自增加承運(yùn)人進(jìn)入對方市場。其他如允許新加坡、菲律賓等國以一點對飛我國內(nèi)多個城市，允許我國和日、德、韓等國多家空運(yùn)企業(yè)多點對飛，允許外資在我國航空公司參股至49％等。 
我國航空公司參與產(chǎn)業(yè)方面的自由化起步較晚，但發(fā)展較快。從1992年中國國際航空公司與芬蘭航簽訂赫爾辛基——北京航線的包座協(xié)議以來，我國航空公司與外國航空公司進(jìn)行多方面的合作，形式有航線聯(lián)營、代碼共享、收入分?jǐn)偂?zhàn)略聯(lián)盟等。如中國國際航空公司目前與漢莎航等60多個航空公司簽訂了代碼共享協(xié)議，與美國阿拉斯加航和西部航等簽訂了戰(zhàn)略聯(lián)盟協(xié)議；東方航空公司與美利堅航、法航、全日空等多家航空公司簽訂了包座或代碼共享協(xié)議；南方航空公司則與荷蘭航、美國美達(dá)航等簽訂了代碼共享和常旅客合作協(xié)議?？傮w而言，由于我國航空公司的整體競爭實力與外航差距較大，在國際航線上的市場份額一直低于外航（基本維持在40%左右），因此對參與更廣泛、深入的自由化存在一定顧慮，特別是對戰(zhàn)略聯(lián)盟的參與程度不夠，目前還沒有一家公司加入全球性的航空聯(lián)盟。
中國民航面對自由化的選擇 
航空運(yùn)輸業(yè)的特點決定了它必然是一個開放與競爭的市場，而自由化正是適應(yīng)國際市場開放與競爭的客觀要求。自由化所引發(fā)的競爭為各國的航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)帶來了許多積極的變化，如產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、效率的提高、服務(wù)的改善等。但自由化又是一把“雙刃劍”，在帶來利益的同時也可能產(chǎn)生新的問題。如由于競爭實力存在差距，發(fā)展中國家的多數(shù)航空公司在國際市場上的份額隨自由化的推進(jìn)而有所下降；航空公司之間激烈的價格競爭使整個產(chǎn)業(yè)的財務(wù)狀況呈現(xiàn)惡化趨勢，企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性受到一定威脅；一些大型樞紐機(jī)場的容量進(jìn)一步飽和，“擁擠”現(xiàn)象更加突出,航空公司和旅客的便利性下降；自由化使一國的航空市場更易受到別國經(jīng)濟(jì)、社會等突發(fā)事件的影響，不確定性增多，航空業(yè)面臨的風(fēng)險加大；同時，自由化對航空安全也提出了新的挑戰(zhàn)，如由于跨國飛行的安全標(biāo)準(zhǔn)差異和航空保安管理差異等，可能對跨國界飛行的安全管理帶來一定隱患；等等。此外，保證自由化進(jìn)展的制度建設(shè)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，這需要更廣泛的國際合作，因此難度較大。 
如何在推進(jìn)自由化的過程中獲得更多的利益，減少或避免負(fù)面影響，是未來的自由化實踐必須解決的重要問題。中國作為一個發(fā)展中大國，市場潛力巨大，而我們的航空企業(yè)整體實力還比較弱，在未來的自由化進(jìn)程中將面臨更大的壓力；但世界民航業(yè)的新一輪重組也為中國民航提供了難得的機(jī)遇。在國際航空運(yùn)輸業(yè)自由化深入發(fā)展的重要時期以及我國加入WTO、進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放的新形勢下，中國民航業(yè)必須順應(yīng)自由化的發(fā)展趨勢，繼續(xù)深化改革和放松管制的步伐，加快目前正在進(jìn)行的企業(yè)改革和重整步伐，提高國際競爭力，在參與國際民航業(yè)自由化的過程中實現(xiàn)由民航大國向民航強(qiáng)國的跨越。為此，當(dāng)前和今后一段時期應(yīng)從以下幾方面著手。 
深化政府管制改革，逐步放松直接的經(jīng)濟(jì)性管制 
在逐步實現(xiàn)雙邊或多邊自由化之前，應(yīng)該盡快進(jìn)行國內(nèi)航空運(yùn)輸市場的管制政策調(diào)整，加快政府管制改革步伐，逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制，由主要依靠直接管制向主要依靠間接管制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)航空資源的市場化配置。在現(xiàn)有價格改革方案的基礎(chǔ)上，研究制定進(jìn)一步放松管制的措施，逐步取消價格下限管制，建立有效的價格上限管制體系，通過價格方面的激勵性管制，促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)營效率。進(jìn)一步放松市場進(jìn)入方面的限制，允許和鼓勵民間資本投資、經(jīng)營民航業(yè)，對市場主導(dǎo)的兼并重組給予必要支持。逐步改變目前航空資源無償使用導(dǎo)致的低效利用和不合理配置狀況，提高資源配置過程中的透明度，對航線經(jīng)營權(quán)等進(jìn)行公開競標(biāo)，競拍所得作為財政收入，可用于空中航行服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和對在邊遠(yuǎn)航線上提供“普遍性服務(wù)”的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼等。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)取消政府對企業(yè)征收的“民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金”；改進(jìn)對旅客征收的“機(jī)場建設(shè)費(fèi)”管理辦法，逐步過渡到取消這項政府性收費(fèi)，由各機(jī)場根據(jù)實際情況決定是否征收，政府規(guī)定最高限額。航班分配也應(yīng)與航線資源的配置相協(xié)調(diào)，逐漸放松管制，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府進(jìn)行必要的監(jiān)督和仲裁，確保航班分配的市場公平和效率。 
強(qiáng)化安全等方面的社會性管制，保護(hù)消費(fèi)者利益 
在逐步減少對企業(yè)直接經(jīng)濟(jì)性管制的同時，政府應(yīng)將重點放在航空安全管制、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)以及維護(hù)公平的市場競爭秩序上來。特別是要根據(jù)航空安全和保安出現(xiàn)的新情況、新特點，加強(qiáng)安全監(jiān)管的制度化建設(shè)，提高政府安全監(jiān)管人員的專業(yè)化水平和執(zhí)法能力，做到依法監(jiān)管，確保安全管制的效果。實現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變，重構(gòu)政企關(guān)系，由主要面向企業(yè)轉(zhuǎn)向主要面向消費(fèi)者，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。維護(hù)市場公平的競爭秩序，管制和糾正不正當(dāng)競爭行為，真正使競爭起到推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。在安全管制和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面應(yīng)更多地引入激勵性管制和協(xié)商性管制措施，努力解決政府管制中的信息不對稱問題，加強(qiáng)與企業(yè)和消費(fèi)者的溝通和交流，從機(jī)制設(shè)計上改進(jìn)管制手段，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在自我管制方面的積極作用，使政府的有效監(jiān)管和企業(yè)的自愿承諾有機(jī)結(jié)合，通過提高管制效率更好地保護(hù)消費(fèi)者利益。 
制定符合實際的對外開放政策，承擔(dān)特殊情況下對產(chǎn)業(yè)的援助責(zé)任 
我國民航運(yùn)輸業(yè)的整體競爭力與發(fā)達(dá)國家有一定的差距，在國際市場競爭中處于劣勢。因此，應(yīng)將著眼點放在提升我國航空企業(yè)的競爭力上來，加強(qiáng)對國際民航業(yè)發(fā)展趨勢的跟蹤研究，掌握動態(tài)，并通過加快對內(nèi)放松管制的步伐，為盡快提升我國航空運(yùn)輸企業(yè)的競爭能力創(chuàng)造條件。對于自由化、“天空開放”等要求，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和適應(yīng)能力，采取逐步放開的原則，并積極參與國際民航事務(wù)的交流和談判，代表發(fā)展中國家的利益，爭取主動，為國內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)的長遠(yuǎn)利益服務(wù)。同時，面對外部突發(fā)事件對民航業(yè)的沖擊，應(yīng)進(jìn)一步從國家政治和經(jīng)濟(jì)利益的高度，承擔(dān)政府援助責(zé)任，建立援助企業(yè)的相關(guān)制度，甚至啟動臨時性的危機(jī)管理機(jī)制，對民航運(yùn)輸業(yè)給予必要的援助和扶持，幫助該產(chǎn)業(yè)擺脫可能面臨的持續(xù)生存性危機(jī)，維護(hù)航空運(yùn)輸市場的穩(wěn)定。中國民航應(yīng)該從“非典”的考驗中進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，提高整個產(chǎn)業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的能力。 
加快產(chǎn)業(yè)整合步伐，盡快提高航空運(yùn)輸企業(yè)的競爭力 
航空業(yè)的發(fā)展壯大最終需要依靠企業(yè)自身的努力。因此航空公司應(yīng)主動順應(yīng)世界民航業(yè)的發(fā)展趨勢，盡快掌握國際競爭的游戲規(guī)則，在對外合作與競爭中獲取應(yīng)得的利益。應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，目前的航空公司重組只是取得了初步的進(jìn)展，重組的后續(xù)任務(wù)仍十分緊迫，必須進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)的深度整合，盡快提高航空公司的競爭能力。首先，應(yīng)在目前基礎(chǔ)上繼續(xù)推動航空公司之間按照市場原則的兼并重組，包括進(jìn)一步的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、大小聯(lián)合、中央與地方聯(lián)合，注重聯(lián)合兼并的質(zhì)量，為企業(yè)提高競爭力奠定基礎(chǔ)。其次，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，大力引入民間資本與國外資本，通過資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進(jìn)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改善，形成真正有效的內(nèi)部治理機(jī)制。再次，應(yīng)做好重組后的企業(yè)內(nèi)部資源整合，包括機(jī)隊布局的調(diào)整、航線結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、業(yè)務(wù)流程的再造、組織機(jī)構(gòu)的歸并等，大力推行科學(xué)管理，有效降低內(nèi)部管理成本和外部交易成本，提高企業(yè)的管理效率和經(jīng)營效益。第四，應(yīng)積極參與國際合作與競爭，通過有限保護(hù)下的國際參與積累經(jīng)驗，為全面進(jìn)入國際市場做好準(zhǔn)備。此外，還應(yīng)研究如何提高航空公司自身抵御各種風(fēng)險的能力、保持企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性等問題。