從各地改革成效來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”改革在提高農(nóng)村閑置宅基地利用效率、提高農(nóng)民收入等方面起到了積極作用，但是在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，宅基地“三權(quán)分置”對(duì)農(nóng)民收入的促進(jìn)作用有明顯的不同，在宅基地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)踐過(guò)程中還存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

 

　　一、所有權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實(shí)困境：所有權(quán)虛位權(quán)能實(shí)現(xiàn)“難”

 

　　宅基地所有權(quán)通過(guò)實(shí)現(xiàn)其虛位權(quán)能可以有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，但是在其實(shí)現(xiàn)過(guò)程中仍面臨入市動(dòng)力不足、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)能力有限、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市難以實(shí)現(xiàn)、收益分配及監(jiān)督機(jī)制缺失等問(wèn)題。

 

　　1.宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市動(dòng)力不足

 

　　在實(shí)踐中，地方政府是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主要?jiǎng)恿?lái)源，但地方政府缺少推動(dòng)其入市的積極性，導(dǎo)致其入市進(jìn)程緩慢。自1994年我國(guó)推行分稅制改革以來(lái)，土地使用權(quán)出讓已經(jīng)成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2020年地方政府一般公共預(yù)算收入183 439.14億元;地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入84 142.29億元，占一般公共預(yù)算收入的45.87%。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將沖擊國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)，可能影響地方政府財(cái)政收入。地方政府出于土地財(cái)政的利益考量，缺少推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性。此外，受集體土地所有權(quán)模糊等因素影響，集體經(jīng)濟(jì)組織缺少推動(dòng)其入市的積極性。這都不利于農(nóng)村閑置宅基地的高效利用，不利于農(nóng)民增收。

 

　　2.集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)能力有限

 

　　不同集體經(jīng)濟(jì)組織的人員組成、組織能力參差不齊，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知識(shí)水平普遍較低，經(jīng)營(yíng)管理能力及專(zhuān)業(yè)技能普遍匱乏。因此，部分集體經(jīng)濟(jì)組織不具有統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)閑置宅基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)集體成員增收致富的能力，更缺少做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的能力，導(dǎo)致大量閑置宅基地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，得不到有效利用。

 

　　3.傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市困難

 

　　地理位置是決定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否成功入市的重要因素。地處城市郊區(qū)的村莊或者具有獨(dú)特自然資源優(yōu)勢(shì)的村莊，其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地較容易實(shí)現(xiàn)入市交易，且交易收益較高。而地處偏遠(yuǎn)、資源貧瘠的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊，其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難以實(shí)現(xiàn)入市交易，即使入市交易得以實(shí)現(xiàn)，交易收益也往往較低。這就導(dǎo)致大量閑置宅基地難以通過(guò)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，難以通過(guò)這一途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

 

　　4.規(guī)范的收益分配及監(jiān)督機(jī)制缺位

 

　　集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配機(jī)制不健全。關(guān)于入市收益如何在國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)體間分配，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)。對(duì)于分配標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商或制定，農(nóng)民缺乏知情權(quán)、參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，容易出現(xiàn)收益分配不均的情況。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配過(guò)程中，缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，容易出現(xiàn)尋租或者其他腐敗行為，以致農(nóng)民權(quán)益受到損害。

 

　　二、資格權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實(shí)困境：資格權(quán)潛在價(jià)值顯化過(guò)程“雜”

 

　　宅基地資格權(quán)通過(guò)顯化其潛在價(jià)值能有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，但其顯化過(guò)程面臨資格權(quán)認(rèn)定復(fù)雜、退出資金來(lái)源有限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和宅基低退出存在潛在風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

 

　　1.資格權(quán)的認(rèn)定困境

 

　　宅基地資格權(quán)的取得以集體成員身份為依據(jù)。宅基地資格權(quán)能夠通過(guò)房屋置換、有償調(diào)劑、貨幣補(bǔ)償?shù)扔袃斖顺鲂问阶罱K顯化為現(xiàn)實(shí)價(jià)值，資格權(quán)的認(rèn)定過(guò)程實(shí)質(zhì)是利益分配過(guò)程。清晰的宅基地資格權(quán)界定是其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提，由于宅基地使用權(quán)取得的無(wú)償性、農(nóng)村人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)等，宅基地資格權(quán)的認(rèn)定異常復(fù)雜。在不同村集體的宅基地資格權(quán)認(rèn)定實(shí)踐中，受傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣及非正式村規(guī)民約等影響，存在不同的宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要標(biāo)準(zhǔn)有三種：以戶籍為依據(jù)、以是否長(zhǎng)期定居為依據(jù)、折中以上兩種依據(jù)，而每一種資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都包含著復(fù)雜的情況。比如，戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織，但是其已經(jīng)在城市定居，參與城市社保，與本集體經(jīng)濟(jì)組織不存在實(shí)際的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則認(rèn)定其不具有本集體宅基地資格權(quán)，無(wú)權(quán)參與本集體的相關(guān)權(quán)益分享;戶籍不在本集體經(jīng)濟(jì)組織，比如外嫁女，但仍在承包期限內(nèi)耕種本集體農(nóng)地，并以此為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，仍然與本集體經(jīng)濟(jì)組織存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則其仍被認(rèn)定具有本集體宅基地資格權(quán)，有權(quán)分享本集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益。此外，外出求學(xué)、入伍參軍等戶籍變動(dòng)人員的宅基地資格權(quán)認(rèn)定同樣存在類(lèi)似問(wèn)題，如何認(rèn)定宅基地資格權(quán)直接影響到權(quán)利主體分享集體收益的權(quán)利。

 

　　2.有償退出資金來(lái)源渠道有限與退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

 

　　在城郊、工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展較快及具有較豐富旅游資源的農(nóng)村地區(qū)，可以通過(guò)集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、開(kāi)發(fā)等途徑積累有償退出資金。而部分偏遠(yuǎn)地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織并無(wú)收入來(lái)源，甚至部分中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是“負(fù)債村”，沒(méi)有收回閑置宅基地的資金來(lái)源。財(cái)政資金是很多村莊宅基地退出資金的主要來(lái)源，但是地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限，難以彌補(bǔ)宅基地退出的資金缺口。此外，在資格權(quán)退出補(bǔ)償過(guò)程中，宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致對(duì)宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)只考慮對(duì)農(nóng)民住房拆遷的損失補(bǔ)償，而未考慮對(duì)農(nóng)民資格權(quán)滅失的損失補(bǔ)償，影響了宅基地資格權(quán)潛在價(jià)值顯化，降低了其促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的作用。

 

　　3.宅基地退出存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

 

　　一是致貧風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)宅基地退出農(nóng)民能夠獲得價(jià)值補(bǔ)償增加家庭收入，但是宅基地退出的綜合配套改革滯后，部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民退出宅基地后，其就業(yè)、醫(yī)療、教育等基本社會(huì)保障得不到妥善解決，難以真正實(shí)現(xiàn)市民化，存在致貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。在集中連片開(kāi)發(fā)拆遷安置過(guò)程中，忽視部分集體成員宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，對(duì)于部分不愿意拆遷的農(nóng)戶，缺少合理應(yīng)對(duì)、滿足其訴求的措施，存在暴力強(qiáng)拆現(xiàn)象，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。三是居住權(quán)益保障難。部分老幼病殘等弱勢(shì)集體成員的宅基地面積不足以置換一套集體安置公寓或者樓房，存在差額面積，他們沒(méi)有穩(wěn)定工作，缺少資金來(lái)源，無(wú)力購(gòu)置該差額住房面積，這部分集體成員的居住權(quán)益難以得到保障。此外，在拆遷安置后生活成本增加，如何使該部分集體成員的生活質(zhì)量有保障，仍然有待解決。

 

　　三、使用權(quán)增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實(shí)困境：使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)遇“阻”

 

　　宅基地使用權(quán)通過(guò)多元化流轉(zhuǎn)能夠有效促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，但是其在流轉(zhuǎn)過(guò)程中遇到流轉(zhuǎn)范圍受限、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、流轉(zhuǎn)期限不確定、融資能力低等阻礙，難以實(shí)現(xiàn)其真實(shí)價(jià)值。

 

　　1.流轉(zhuǎn)受讓主體及范圍有待進(jìn)一步拓展

 

　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受到限制，影響其流轉(zhuǎn)價(jià)值的增值。隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，雖然在試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)受讓主體不再限于本集體內(nèi)部，但其流轉(zhuǎn)范圍仍受到嚴(yán)格限制，有的地方限制在縣域范圍內(nèi)，有的地方限制在市域范圍內(nèi)，且向市民或城市資本流轉(zhuǎn)是帶有附加條件的流轉(zhuǎn)，仍不能形成市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用的交易環(huán)境。對(duì)流轉(zhuǎn)受讓主體、流轉(zhuǎn)形式以及流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，不同程度地限制了使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)程。雖然部分地區(qū)適當(dāng)拓寬了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，但是還需要政府調(diào)劑，通過(guò)地票、增減掛鉤等形式在縣域或市域內(nèi)進(jìn)行有調(diào)節(jié)的流轉(zhuǎn)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完全自由入市，無(wú)法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)、同地同價(jià)，這影響了宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，限制了其對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。

 

　　2.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)同質(zhì)化與缺乏可持續(xù)性

 

　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)助推閑置宅基地要素高效配置，其用途不斷拓展，能有效推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合，但是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同程度地出現(xiàn)同質(zhì)化，缺少地方特色。農(nóng)產(chǎn)品加工多以初級(jí)加工業(yè)為主，產(chǎn)品附加值較低，有待進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)含量，進(jìn)行精深加工、品牌塑造，提高產(chǎn)品附加值。城市資本向農(nóng)村集聚，帶動(dòng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，同時(shí)也給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了新問(wèn)題。有些城市閑置資本依托農(nóng)村閑置宅基地資源，利用國(guó)家支持農(nóng)村宅基地制度改革的政策，短期內(nèi)在農(nóng)村快速開(kāi)展項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，甚至有部分投機(jī)資本趁機(jī)到農(nóng)村進(jìn)行投機(jī)性投資，產(chǎn)生了一批發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪⒉痪呖沙掷m(xù)性的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于農(nóng)民持續(xù)增收。

 

　　3.使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限存在不確定性

 

　　流轉(zhuǎn)期限的不確定性及流轉(zhuǎn)期限屆滿后的處置問(wèn)題，影響了人才、資本、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動(dòng)的積極性。一方面，對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)期限國(guó)家沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行明確界定;另一方面，對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)期限屆滿的處置，尤其是對(duì)于跨集體流轉(zhuǎn)宅基地期限屆滿的處置問(wèn)題，也沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行界定。如果按照城市國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)定，到期后自動(dòng)續(xù)期，那么土地流轉(zhuǎn)就成了變相土地買(mǎi)賣(mài);如果期限屆滿不自動(dòng)續(xù)期，那么宅基地上的房屋處置及其所有權(quán)實(shí)現(xiàn)又難以處理。這些不確定性因素限制了投資周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目在農(nóng)村落地的積極性，阻礙了人才、資本、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動(dòng)，一定程度上削弱了宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。

 

　　4.宅基地抵押貸款融資能力受限

 

　　一是第三方宅基地價(jià)值評(píng)估體系缺位，導(dǎo)致抵押融資金額基本由銀行單方面決定，農(nóng)民缺少與銀行議價(jià)的主動(dòng)權(quán)，降低了宅基地使用權(quán)融資能力，減弱了其對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。二是一旦貸款農(nóng)民因經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題發(fā)生違約，由于對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)及用途的種種限制，銀行很難處置作為抵押標(biāo)的物的宅基地使用權(quán)，難以有效實(shí)現(xiàn)其債權(quán)，影響了銀行對(duì)農(nóng)村宅基地抵押貸款的積極性，導(dǎo)致宅基地抵押貸款利率等相關(guān)成本偏高，宅基地使用權(quán)抵押融資能力低于正常水平。三是宅基地抵押貸款融資能力受限一定程度上影響了農(nóng)民以宅基地抵押貸款的積極性。總之，宅基地使用權(quán)抵押融資能力受限不利于其對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。