宅基地“三權分置”改革克服了“兩權分離”產(chǎn)權安排下的制度缺陷，對農(nóng)村閑置宅基地資源的合理配置及高效利用具有推動作用，有助于激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生活力，為農(nóng)民增收提供了有效途徑。所有權、資格權、使用權分別通過虛位權能實現(xiàn)機制、潛在價值顯化機制、多元化流轉機制促進農(nóng)民收入增長。不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)，應根據(jù)不同的區(qū)位條件、自然稟賦、文化資源等采取不同的宅基地利用方式，促進農(nóng)民增收。經(jīng)過近6年的試點實踐，宅基地“三權分置”改革取得了一系列富有成效的實踐成果，為后續(xù)宅基地“三權分置”改革深化提供了經(jīng)驗借鑒。但宅基地的不同權能在促進農(nóng)民收入增長過程中，仍面臨所有權虛位權能實現(xiàn)“難”、資格權潛在價值顯化過程“雜”、使用權多元化流轉遇“阻”等現(xiàn)實困境，如何破解這些困境以增加農(nóng)民收入，值得重點關注。
一、激發(fā)所有權實現(xiàn)動能
宅基地所有權實現(xiàn)是促進農(nóng)民收入增長的重要路徑。激活入市動力、加強集體經(jīng)濟組織隊伍建設、自主盤活宅基地、完善集體收益分配及監(jiān)督機制，能有效激發(fā)所有權實現(xiàn)動能。
1.激活宅基地轉為集體經(jīng)營性建設用地直接入市動力
加強頂層設計，完善地方政府績效考核機制，將農(nóng)村閑置宅基地入市情況納入地方政府績效考核指標體系，增強其推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的積極性。樹立榜樣、示范引領，將閑置宅基地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市成效好的村莊樹立為典型，加強其示范引領作用。普及法律知識，加強宅基地的集體所有屬性宣傳，讓集體成員明確村集體經(jīng)濟組織作為所有權主體代表，有權代替集體成員對宅基地等集體建設用地行使占有、使用、處分、收益的權利，進一步明晰集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村宅基地的監(jiān)督及管理權力，保障所有權的有效實現(xiàn)。激發(fā)地方政府和集體經(jīng)濟組織將閑置宅基地轉變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地直接入市的動力，帶動農(nóng)民增收。
2.加強集體經(jīng)濟組織成員隊伍建設
普及科學文化知識及職業(yè)技能培訓，全面提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的素質(zhì)。開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導及經(jīng)營管理交流會，聘請有成功經(jīng)驗的集體經(jīng)濟組織成員為創(chuàng)業(yè)導師，進行創(chuàng)業(yè)指導和經(jīng)營管理培訓，提高集體經(jīng)濟組織經(jīng)營能力，增強其開發(fā)利用農(nóng)村閑置宅基地資源的能力。加強集體經(jīng)濟組織隊伍建設，建立科學合理的人才選拔機制，將有能力、有擔當?shù)募w成員納入集體經(jīng)濟組織隊伍，帶領全體集體成員充分發(fā)掘閑置宅基地資源的財產(chǎn)價值。
3.村集體內(nèi)部成員自主盤活宅基地
一是將閑置宅基地復耕復墾，通過增加耕地面積根據(jù)“占補平衡”獲得更多建設用地指標，根據(jù)增減掛鉤政策進行建設用地指標跨區(qū)域流轉，可以有效實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地價值。二是培育鄉(xiāng)村能人、新鄉(xiāng)賢，其對農(nóng)村經(jīng)濟生活更熟悉，更能發(fā)現(xiàn)開發(fā)利用閑置宅基地的機會。此外，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用閑置宅基地發(fā)展多元化、綜合性農(nóng)業(yè)社會化服務業(yè)，也不失為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地開發(fā)利用的一條可行路徑。
4.完善收益分配及監(jiān)督機制
制定科學合理的收益分配制度，建立健全集體經(jīng)營性建設用地入市等集體收益分配機制，通過法律法規(guī)或政策文件明確收益在農(nóng)民與集體之間的收益分配比例，激發(fā)集體經(jīng)濟組織對閑置宅基地開發(fā)利用的積極性。建立收益分配監(jiān)督管理機制，監(jiān)督集體經(jīng)濟組織在集體土地入市、開發(fā)及收益分配過程中的各項行為，保障廣大農(nóng)民的知情權、參與權、監(jiān)督權。確保集體收益分配公平公正、公開透明，既要保障集體利益，又要保障農(nóng)民個體利益。
二、激活資格權潛在價值
完善法律法規(guī)、多舉措拓展退出資金來源、推進宅基地退出配套改革等措施，能有效激活宅基地資格權潛在價值。
1.制定法律準則規(guī)范宅基地資格權認定
制定全國統(tǒng)一的宅基地資格權認定基本準則，鼓勵村集體制定規(guī)范的自治規(guī)則，建立國家法律準則與村集體自治規(guī)則相結合的資格權認定標準。允許不同村集體在國家基本法律準則框架下，根據(jù)當?shù)噩F(xiàn)實情況、風俗習慣采取多元化資格權認定辦法，既要遵循資格權認定標準，又要具體問題具體分析、特殊情況特殊對待。既要保證廣大集體成員的權益不受損害，又要保證權益分配的合理性，保障宅基地潛在價值順利實現(xiàn)。依法公平公正認定資格權，確保農(nóng)民財產(chǎn)權益實現(xiàn)，促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長。
2.多措并舉拓展宅基地退出資金來源
一是積極利用銀行抵押貸款，嘗試將閑置及退出的宅基地轉為集體經(jīng)營性建設用地抵押貸款，利用貸款資金補償宅基地有償退出，同時利用抵押貸款資金開發(fā)退出的閑置宅基地，將集體經(jīng)濟做大做強，形成集體經(jīng)濟增長與宅基地資格權有償退出的良性循環(huán)。二是政府提供部分財政資金，聯(lián)合社會資本發(fā)掘農(nóng)村的旅游文化等稟賦資源，進行集聚安置，集約節(jié)約用地，將結余建設用地指標入市增加資金來源。三是借鑒安徽省金寨縣將扶貧資金與拆遷安置相結合的做法，統(tǒng)籌使用政策支持資金，助力農(nóng)村閑置宅基地資源利用。四是制定合理的退出補償標準，確保農(nóng)民在宅基地資格權退出過程中權益不受損害，切實發(fā)揮其帶動農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的作用。
3.推進配套改革，維護弱勢成員的基本生活保障
一是推進以戶籍制度改革為主的配套改革，讓進城務工農(nóng)民在工作、醫(yī)療、教育等方面與市民享受同等權利，為他們提供同等基本社會公共服務。二是針對不愿退出宅基地的成員，制定多元化、包容性的補償安排，嘗試將房屋和宅基地就近調(diào)換，在集中連片開發(fā)區(qū)域以外的地區(qū)安排宅基地進行安置，并給予房屋拆遷補償。三是針對農(nóng)村老弱病殘等群體，預留部分拆遷補償資金作為托底資金，建立公租房，為經(jīng)濟困難的成員提供居住保障住房，只有居住權，沒有所有權。此外，對于特困成員，應建立困難成員檔案，利用相關扶貧政策，適當給予幫扶救助，保證其基本生活水平不下降。
三、暢通使用權流轉通道
宅基地使用權流轉在促進農(nóng)民收入增長中發(fā)揮著非常重要的作用，只有其流轉順暢，才能有效實現(xiàn)閑置宅基地的真實價值。規(guī)范流轉秩序、擴大流轉半徑、發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、明確流轉期限、提升抵押貸款能力等措施，能夠暢通使用權流轉通道以實現(xiàn)其真實價值。
1.規(guī)范使用權流轉秩序，擴大流轉半徑
發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立區(qū)域宅基地使用權流轉及閑置房屋交易平臺，維護公平、公開、公正的宅基地使用權流轉秩序，強化市場對宅基地使用權的配置，形成以供求為價格形成機制的使用權流轉市場。讓更多元交易主體參與宅基地使用權流轉，創(chuàng)新流轉方式，進一步拓展使用權流轉范圍，暢通宅基地使用權流轉，實現(xiàn)宅基地使用權價值增值，帶動農(nóng)民收入增長。
2.建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目庫，發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)
建立優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目庫，嚴格產(chǎn)業(yè)入庫篩選程序，強化篩選力度，加強項目評審、專家評估等前期工作，避免投機等低質(zhì)量項目落地，重點發(fā)展前景好、科技含量及附加值高、具有可持續(xù)性的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目。利用閑置宅基地，結合當?shù)刈匀痪坝^、生態(tài)康養(yǎng)、文化教育等資源，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。重點打造能夠發(fā)揚地方特色、凸顯地方文化、具有帶動作用的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以此帶動其他配套產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，帶動農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，促進農(nóng)民收入增長。
3.完善法律法規(guī)，明確使用權流轉期限
針對宅基地使用權流轉期限不清晰等問題，應盡快完善現(xiàn)行法律法規(guī)細則，明確宅基地使權流轉期限。掃除城市資本、人才、技術向農(nóng)村流動的障礙，加強政策扶持，促進其與農(nóng)村閑置宅基地資源有機結合，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展注入新動能，帶動農(nóng)民增收。
4.破除機制障礙，提升使用權抵押貸款能力
加快推進第三方宅基地價值評估體系建設，合理評估宅基地價值，增加農(nóng)民在宅基地抵押貸款中的議價能力。由政府聯(lián)合第三方擔保平臺，為農(nóng)民宅基地抵押貸款提供擔保，分擔銀行在債權實現(xiàn)過程中的風險，增加銀行對宅基地使用權抵押貸款的積極性。建立風險預警機制，防范宅基地抵押貸款金融風險，促進宅基地抵押擔保貸款有序運行。克服宅基地抵押貸款中的各種困難，提升宅基地抵押貸款能力，提高農(nóng)民利用閑置宅基地抵押貸款的積極性，緩解信貸約束，實現(xiàn)創(chuàng)富增收。
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