文章結(jié)合國家近期出臺的政府和社會資本合作新機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，梳理了我國2004年以來的政府投資體制改革脈絡(luò)，分析了部分特許經(jīng)營項目被終止采購的原因，分享了部分典型項目的成功經(jīng)驗。文章認(rèn)為，當(dāng)前，我國投資政策體系已經(jīng)形成了完備清晰的閉環(huán)，應(yīng)基于新的政策要求和項目特點(diǎn)，多維度選擇適合項目自身的投融資模式，同時要積極借鑒世行貸款項目經(jīng)驗，持續(xù)創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系。
一、準(zhǔn)確理解新政策：切實(shí)規(guī)范運(yùn)作
根據(jù)115號文，特許經(jīng)營項目實(shí)施流程中需要先選擇特許經(jīng)營者，簽訂特許經(jīng)營合同后再申報可研批復(fù)，這項改革為項目前期工作提供了靈活空間，但是也對投融資模式與交易結(jié)構(gòu)策劃提出了更高要求，前期不謹(jǐn)慎，就會導(dǎo)致后期被叫停，因此必須深刻領(lǐng)悟控制隱性債務(wù)、規(guī)范運(yùn)作與高質(zhì)量發(fā)展原則。
據(jù)媒體報道，僅2024年4月22日，全國就有5個特許經(jīng)營項目被集中叫停（參見網(wǎng)絡(luò)文章《踩115號文紅線項目后續(xù)！項目因故終止采購》）。自2023年2月存量PPP項目暫停以來，已有不少基建領(lǐng)域的特許經(jīng)營項目被終止采購，主要原因有四點(diǎn)：一是地方本級國企不當(dāng)參與特許經(jīng)營項目，未能夠最大程度鼓勵民營企業(yè)參與；二是項目未能按照全國政府和社會資本合作項目信息系統(tǒng)的要求及時填報項目內(nèi)容、項目變更等，某些環(huán)節(jié)不規(guī)范（實(shí)施機(jī)構(gòu)可能不適應(yīng)可研審批后置和持續(xù)監(jiān)管）；三是高債務(wù)風(fēng)險地區(qū)的某些類型項目被上級叫停；四是甲方主動更換安排其他資金來源，例如專項債、政府投資等。
從上述信息和分析不難看出，政策與程序的任何不合規(guī)，都會對項目順利推進(jìn)產(chǎn)生重大影響。
二、項目策劃與投融資模式：多維度選擇方法
根據(jù)2015年修訂的《預(yù)算法》，當(dāng)前各類投融資模式可以從資金來源、主體進(jìn)行匹配分類，形成“四本賬”：第一類為政府投資，包括地方財政資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、特別超長期國債、地方政府債券（一般債、專項債）等；第二類為政府和社會資本合作新機(jī)制/特許經(jīng)營模式；第三類為國有企業(yè)投資；第四類為市場化股權(quán)投資(包括各類融資EPCO）。
在115號文和17號令出臺后，全部政策體系已形成了一個完備清晰的閉環(huán)。對于市政公用事業(yè)領(lǐng)域的項目，如地鐵運(yùn)營補(bǔ)貼、水電氣熱與城市運(yùn)營等公益性保障類項目，仍存在上述第二類和第三類的重疊空間。透過我國投資體制的歷史脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》綜合施策的原則，明確“綜合采取安排財政資金、劃撥政府資產(chǎn)、國有資本投資運(yùn)營公司資本配置、政府投資基金、政府和社會資本合作等方式，加大對公益性行業(yè)投入”，提倡多元化組合模式。
地方政府有時會將幾十個甚至幾百個基礎(chǔ)設(shè)施項目列入儲備清單，經(jīng)常需要從區(qū)域發(fā)展層面選擇相應(yīng)的投融資模式。首先，需要遵循上位規(guī)劃、發(fā)展方式與經(jīng)濟(jì)需求、財政能力空間、發(fā)展迫切問題。其次，盤點(diǎn)資金池與未來期限，在對含使用者付費(fèi)、經(jīng)營性較好且投資帶動較強(qiáng)、吸引力較大的公益性項目，有多種模式可進(jìn)行組合，考慮因素與維度包括政策合規(guī)性、程序效率、全生命周期的資金投入、產(chǎn)出效果與帶動效益、項目周期與時間價值等。在新發(fā)展階段，盤活存量資產(chǎn)項目尤其重要，其投融資模式的資選金擇（申見報圖1），可從投資主體、國家鼓勵政策、行業(yè)發(fā)展、新技術(shù)應(yīng)用等角度進(jìn)行研究，選擇相應(yīng)的投融資路徑和模式。
圖1 投融資模式的選擇
我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在新時代要求下，需要發(fā)揮地方特色和比較優(yōu)勢。對于西部地區(qū)，習(xí)近平總書記指出，要堅持把發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，因地制宜發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，加快西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。對于北上廣深等一線大城市，可以重點(diǎn)關(guān)注住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的城市更新計劃和一城一策的城中村改造。
相比東部沿海地區(qū)，西部地區(qū)的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在煤炭與礦產(chǎn)資源豐富，新能源基地眾多，劣勢則體現(xiàn)在生態(tài)脆弱、人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小等方面。基于此，西部地區(qū)在能源、交通、水利、黃河生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域非常適合申請中央投資、專項債以及政策性銀行貸款。如對于國高網(wǎng)高速公路曾經(jīng)運(yùn)用PPP實(shí)施過的一批項目，可結(jié)合業(yè)界提出的路衍經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新沿途的光伏發(fā)電、礦產(chǎn)加工與倉儲物流類資源補(bǔ)償，統(tǒng)籌政府投資+特許經(jīng)營+專項債+企業(yè)投資，前提是合理控制土地開發(fā)規(guī)模。又如西南地區(qū)，可利用中老鐵路貫通優(yōu)勢，促進(jìn)對外貿(mào)易配套基礎(chǔ)設(shè)施，例如農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。在云南高山湖泊生態(tài)保護(hù)過程中，可打捆種植業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與電商平臺。當(dāng)使用者付費(fèi)收入較豐厚時，可申請EOD國開行貸款。
綜上，不同發(fā)展階段的發(fā)展戰(zhàn)略和方式塑造著區(qū)域經(jīng)濟(jì)，并直接影響著基建行業(yè)與產(chǎn)業(yè)投資的項目規(guī)模和投融資模式。
三、借鑒世行貸款項目經(jīng)驗：區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策體系的持續(xù)創(chuàng)新
（一）主要經(jīng)驗
我國在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，曾利用世行、亞行等國際金融組織貸款實(shí)施過一批促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項目，從這些項目的實(shí)踐中，可以提煉出三條值得借鑒的經(jīng)驗。
1.貸款項目內(nèi)容的選擇應(yīng)基于推進(jìn)國家與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)
從世行國別發(fā)展合作評估報2020-2025版可以看到，經(jīng)濟(jì)學(xué)家經(jīng)過研究提出了四個重要議題，即推進(jìn)市場與財政改革、促進(jìn)更加綠色地增長、共享經(jīng)濟(jì)增長效益、全球知識與發(fā)展。這些議題基本符合我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的特征，也可以看出基建已不再是國際資金的主要投資方向，其對綠色低碳、結(jié)果導(dǎo)向業(yè)務(wù)的關(guān)注和支持更多。
2.采購政策體系與資金安排方式應(yīng)與時俱進(jìn)
世行的采購政策幾乎每幾年就會升級修訂一次，如2016年版中已經(jīng)不再強(qiáng)調(diào)招標(biāo)這一概念，而是提供了包括項目需求建議書（RFP）征集、最佳和最終報價（BFO）等幾十種采購方式的工具箱。另外，由于PPP具有政府與社會資本合作的資金融合與管理復(fù)雜的獨(dú)特性，世行專門出臺了單行本PPP實(shí)施指南。在2014版中，世行將與BOT、DBFOT并列的PPP單獨(dú)提出，形成并列、獨(dú)立的系統(tǒng)化采購政策體系。
3.采購戰(zhàn)略評估（PPSD）必不可少
資金安排與采購方式必須進(jìn)行基于能力與風(fēng)險的評估，對供應(yīng)鏈與新技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行系統(tǒng)化量化研究，是升級版的貨比三家。該舉措為項目實(shí)施提供了更精細(xì)的風(fēng)險管控方法，強(qiáng)調(diào)了市場供應(yīng)鏈的協(xié)同效應(yīng)，有利于提高項目產(chǎn)出整體效能。
（二）典型案例
案例1：世行貸款的淮南采煤塌陷區(qū)綜合治理項目占地面積9.3平方公里，總投資8.15億元。該項目通過生態(tài)修復(fù)、植樹造林、垃圾封場等一系列工程和生態(tài)措施，改善采煤塌陷區(qū)結(jié)構(gòu)性缺損、功能失調(diào)的生態(tài)環(huán)境，使項目區(qū)綠化覆蓋率由不足20%提升至75%以上；地下水經(jīng)過整治，水質(zhì)達(dá)到五類以上標(biāo)準(zhǔn)。2023年8月，該項目被世界銀行評定為“滿意項目”。
案例2：湖北宜昌鄉(xiāng)村綠色發(fā)展項目總投資約3.78億歐元，其中亞行提供約1.87億歐元（2億美元）主權(quán)貸款，國內(nèi)配套資金約1.91億歐元。亞行貸款期限25年，含5年寬限期。項目旨在支持宜昌市和長江經(jīng)濟(jì)帶的鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和氣候韌性。內(nèi)容主要包括：引進(jìn)氣候適應(yīng)型作物品種、應(yīng)用高效滴灌施肥系統(tǒng)、引入小型分布式可再生能源發(fā)電技術(shù)、建設(shè)農(nóng)業(yè)廢棄物管理和水處理系統(tǒng)相關(guān)設(shè)施等。項目建成后，將有效改善當(dāng)?shù)刂悄芫G色農(nóng)業(yè)實(shí)踐，增強(qiáng)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)踐和創(chuàng)新技術(shù)方面機(jī)構(gòu)能力，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性。
最終，該項目實(shí)現(xiàn)了資金來源的多渠道，子項目打捆統(tǒng)籌運(yùn)作，并圍繞國家發(fā)展發(fā)展戰(zhàn)略議題和當(dāng)期地區(qū)經(jīng)濟(jì)迫切問題進(jìn)行了投融資模式的創(chuàng)新，綜合運(yùn)用了中央資金、地方配套資金以及市場化商業(yè)投資。
四、項目策劃與投融資模式：更加注重結(jié)果導(dǎo)向
綜上所述，在區(qū)域發(fā)展復(fù)雜項目的運(yùn)作過程中，合規(guī)性、交易結(jié)構(gòu)的合理性不僅關(guān)系當(dāng)事人對政策的準(zhǔn)確理解，也受到客觀規(guī)律的影響與上級要求的導(dǎo)向。項目策劃與投融資模式的選擇需要考慮不同的發(fā)展階段、地區(qū)、行業(yè)、市場主體、資金來源以及市場需求空間與新技術(shù)應(yīng)用等多維度因素，系統(tǒng)化權(quán)衡，兼顧財政穩(wěn)健、各類主體的投資活力、社會效益等多方面目標(biāo)，通過更加注重結(jié)果導(dǎo)向和模式創(chuàng)新，加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力，推進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。(作者：焦軍 魏士榮)
