調研鹽城市南北合作共建園區現狀，考察調研外地共建園區成功經驗，分析面臨的挑戰，研究新形勢、新要求下的發展機遇，探索新的發展方式路徑。通過進一步理清發展思路，落實工作舉措，破解共建園區發展遇到的瓶頸，推進共建園區高質量發展，提出鹽城市南北共建園區發展的建議對策。
鹽城市南北合作共建園區是江蘇省委、省政府從區域協調發展出發，加快蘇北新型工業化進程，推進全省產業轉型升級作出的重大決策部署，也是推動開放合作、加強產業轉移的重要載體。
1、發展現狀與面臨的困難
1.1 共建園區建設
鹽城市現有15家南北合作共建園區(與上海合作11家，與常州合作3家、與蘇州合作1家),先后有10家共建園區獲得江蘇省人民政府批準(常鹽掛鉤合作園區3個、滬鹽合作共建園區7個),實現了每個縣(市、區)一個省批共建園區的全覆蓋，成為全省獲批省共建園區最多的市。2019年，全市共建園區完成開票銷售990億元、稅收27.1億元，分別增長30.5%、21%。在2019年度全省南北共建園區考核評價中，3個共建園區進入前1/2,4個共建園區進入特色發展前10名，常高新大豐工業園排名第3,連續9年被評為“江蘇省共建園區先進單位”,綜合實力在全省南北共建園區中始終位列第一方陣。2007年以來全市省批共建園區累計獲得省財政獎補資金7.22億元，有力地促進了共建園區的建設與發展。
1.2 創新合作共建模式
鹽城市南北共建園區主要有3種運營模式：①封閉式運作模式。以常州高新區大豐工業園為代表，園區設置有黨工委、管委會、投資公司三級管理架構，投資公司作為開發主體，進行綜合開發。園區實行獨立管理、封閉運行的管理模式，擁有相對獨立的財政體系，園區主要負責人由合作方委派，鹽城方對園區充分授權，合作雙方形成了分工合理、權責明確、相互配合的合作機制;②務實合作運作模式。以蘇州鹽城沿海合作開發園區和上海嘉定工業區建湖科技工業園為代表，從調動雙方積極性和有利于工作推進角度出發，合作方負責引進項目，完成年度招商和投資任務，鹽城方負責土地供應、園區配套和項目服務，合作雙方形成了優勢互補、資源共享的合作機制;③公司化運營模式。以滬蘇大豐產業聯動集聚區為代表，鹽城方與以上海臨港、上海光明集團等為代表的合作方共同組建投資開發公司，負責園區的建設與發展，園區專業化管理運營水平較高。
1.3 完善基礎設施功能
15個共建園區規劃總面積154.2km2,已開發面積44.2km2,基礎設施投入累計達到180億元。①注重統一銜接。堅持做到共建園區規劃與開發園區的發展規劃、建設規劃和產業規劃相協調、相統一，充分發揮規劃的引領和帶動作用;②突出集約高效。進一步提高存量土地的利用效率，提高園區單位面積投資強度和投入產出率，高效合理使用土地，實現集約式發展;③堅持綠色發展。不斷強化環境保護，杜絕各類污染，發展循環經濟，加快推進生態園區建設，促進共建園區的可持續發展。近年來，共建園區始終按照“先規劃后建設、先地下后地上、先工業后商住”的“三先三后”原則，按照“八通一平”的標準，拉開了路網框架，高標準配套排污、供水、供電、通信、路燈、綠化等功能性設施，各共建園區功能形象持續提升，人氣商氣加速集聚。
1.4 加快重大項目落戶
堅持把重大項目突破作為共建園區的主抓手，為了招引大項目、集聚大產業，各共建園區主動發揮各自在蘇南和上海的良好資源優勢，把招引先進地區的產業轉移項目作為園區首要工作來抓，積極推進以商引商、以情引商，千方百計提高招商效率。2010年以來，累計招引落戶億元以上產業項目300多個，法國佛吉亞汽車部件項目、蘇州太倉迪皮埃的風電葉片項目、常州天合光能太陽能組件及地面電站項目、上海斯化露航空座椅項目、上海迪賽諾醫藥項目、上海綠地集團城市綜合體等項目先后落戶，提升了園區的整體形象，奠定了園區發展的基礎。
面對區域經濟一體化、生產國際化和市場全球化的發展趨勢，以及與周邊先進地區對接的勢頭和成效相比，共建園區還存在一些差距。
1.5 發展定位不夠清晰，缺乏系統謀劃推進
缺乏市級層面統籌協調，缺乏具體政策扶持，共建園區往往“各自為戰”,沒有形成整體推進合力。大多合作共建園區缺乏明確的產業協作和功能定位，沒有精準把握新形勢下共建方經濟結構調整和產業升級趨勢，合作共建僅停留在初級階段，產業同質化程度偏高，部分共建園區引進項目中無合作方當地轉移項目。除常高新大豐工業園、武進高新區阜寧工業園、上海西郊工業園區東臺工業園、上海嘉定工業區建湖科技工業園產業特色較為鮮明外，其余園區不同產業相互交錯，主導產業不突出。
1.6 力量投入不夠聚焦，缺乏一以貫之跟進
一方面，鹽城市共建園區基本上都是借助于人脈關系建立，并沒有形成常態化合作機制。部分共建園區并沒有實質性運作，缺乏真正意義上的合作共建，共建園區與開發區混為一體;另一方面，專職對接人員配備不足，省財政“以獎代補”政策執行期，大部分滬鹽合作共建園區主動聯系、主動上門、主動接軌積極性不高，聯系淡化、機制弱化影響了合作共建工作的跟蹤推進。
1.7 利益機制不夠健全，缺乏緊密共享合作
利益機制是合作共建園區中最基礎也是最復雜的環節，需要合作雙方根據彼此意愿和要求協商確定。除常高新大豐工業園、蘇州鹽城沿海合作開發園區、滬蘇大豐產業聯動集聚區等少數幾家以外，其他共建園區的出資設立、開發管理均由鹽城方獨立實施，合作方人員、機構、投入等均未到位，沒有形成優勢互補、利益共享的機制體制。對利益分成、稅收分享、土地收益、風險分擔、退出機制等沒有成文規定。普遍存在政策未完全兌現，共建園區新增增值稅、所得稅市縣級財政留成部分均未返還到位，合作方認為合作共建投入大、收益少。
1.8 需求意愿不夠對等，缺乏長效合作動力
合作共建園區的目的是實現多方共贏。對于合作方更看重為長遠發展儲備土地資源和空間，短期內合作驅動力不強，而鹽城市合作共建園區更希望短期內大量轉移項目落戶、獲取稅收收益，沒有真正做到各得其所、良性互動，造成了目前合作共建不對等、不互利的現狀。
2、探索新模式新路徑
對南北合作共建園區體制機制的創新改革應該重點立足于以下幾點：
(1)把握發展階段。南北合作共建園區所處的發展階段決定了開發區管理機構管轄范圍的大小、服務對象的多少，所承擔職能和側重點也差異很大，是研究管理體制、謀劃改革舉措的立足點。合作園區做什么、做多少、都是由發展階段決定的，處于什么階段就做什么事情，適合什么路徑就走什么路徑。
(2)厘清職能定位。南北合作共建園區的功能和發展目標不同，其管理機構所承擔的職能任務差異很大，單一型特色園區和復合型開發區有其更為適用的管理體制和運行機制設計，有的園區管理體制的方向是“小而精”,有的則是“大而全”,不可一個標準，在改革中更不能一刀切，必須分類指導。
(3)明確總體原則。堅持問題導向、目標導向和結果導向，從解決南北合作共建園區管理體制機制存在的問題出發，把握改革方向、明確改革舉措，堅持區域統籌管理、堅持搞活運行機制、堅持強化激勵導向。
新形勢下，共建園區要在政策、管理、組織、制度等方面不斷創新，積極探索開放經濟模式和可持續發展的新路徑。
2.1 突出精簡高效，優化職能機構
按照優化協同高效原則，整合南北合作共建園區黨工委(管委會)職能機構，實行大部門制、扁平化管理，職能機構以下不再設管理層級。歸并綜合事務部門，精簡產業發展平臺，通過撤一建一等方式，逐步提高承擔經濟發展和打造營商環境等職責的職能機構比例。
2.2 科學配置資源，分層長效激勵
有效發揮機構編制資源的激勵作用，推動共建園區管理機構設置、機構規格和領導職數核定與園區全面發展更好地掛鉤。對南北合作共建園區管理機構實行動態管理，對排名靠前的給予“提檔升級”的激勵，對排名靠后的采取約談、警告、降格等方式進行反向約束。建立領導職數分步核定機制，升格時不頂格設滿名額，根據共建園區發展適時調整核增。
2.3 搞活用人機制，改革薪酬制度
鼓勵創新選人用人機制，推行全員崗位聘任制，由“身份管理”向“崗位管理”轉變。強化績效管理，推行末位淘汰，能者上、庸者下、平者讓。實行績效薪酬，由“按級定薪”變為“以崗定薪、崗變薪變”。南北合作共建園區績效總額與經濟發展、稅收增長、輻射帶動作用等掛鉤。通過充分激勵的人事薪酬政策實現干部能上能下、待遇能升能降。
2.4 堅持發展導向，探索差異考核
積極探索對南北合作共建園區實行不同于一般開發區的差異化考核，在考核指標、指標權重、打分標準、結果運用上都有所區別，突出合作雙方推進產業結構轉型升級、經濟高質量發展的重點，減少與主業無關的單項考核，避免簡單下達不切實際的指標，真正把考核的動力轉化為共建園區發展的動力。
3、共建園區高質量發展建議
3.1 加強統籌謀劃，拓展合作路徑
全面落實江蘇省委、省政府《關于推動南北共建園區高質量的若干政策措施》文件要求，進一步加強與合作方溝通對接，落實好合作雙方“三為主、三到位”等關鍵政策，做好相關共建園區總體方案和高質量發展規劃編制報審工作，出臺相關支持政策，全力爭創省級共建園區高質量發展創新試點園區和特色園區。優化園區布局。按照高質量發展要求，立足資源稟賦和現有基礎，加強與合作方溝通對接，抓緊落實共建資金、人員、項目“三到位”等基本共建條件，研究明確園區自身的功能定位和突破方向，加快形成“一園一特”的發展格局，著力破解園區產業雷同、同質競爭難題。創新管理辦法。充分發揮市場在資源配置中決定性作用，更好發揮政府協調服務作用。打破共建園區設立的投資開發公司與園區管委會“兩塊牌子，一套班子”的現狀，推動園區管理開發公司市場化改革，將園區規劃建設、招商引資和管理運營等方面推向市場，實現園區開發專業化、管理扁平化、運營市場化。
3.2 大力解放思想，創新合作方式
創新合作共建模式。繼續完善鹽常“封閉式”運作模式，提高合作層次，深化合作內涵;學習蘇宿工業園做法，探索“產城融合”運作模式，加快推動以產興城，以城促產;借鑒深汕特別合作區“飛地經濟”運作模式，探索打造“飛地園區”,加快提升合作成效;進一步完善鹽滬合作園區“公司化”運作模式，全力推動合作共建高質量。完善管理運營機制。積極探索合作共建園區多元化運營機制，在尊重現有合作方意愿的基礎上，支持引進第三方合作機構，推動建立或共建“區中園”,采取政府和社會資本合作PPP等模式，實行“政府主導、企業運作、合作共贏”的市場化運作方式。注重實質合作。借鑒上海外高橋啟東產業園模式，打破四至范圍限制，不強求合作方項目落戶在固定區域，按照企業需求確定落戶區域。
3.3 突出互利共贏，實現利益共享
建立利益共享機制。實現共贏是合作共建的前提，利益共享是最終目標。要拿出核心優勢和戰略資源，推進與合作方全面合作，土地增值、商住用房出售和租賃等利潤由各方按照投資比例進行分成。破除行政管理體制的壁壘，對產業轉移項目形成的經濟指標實行在一定年限內“存量歸你、增量分享”或者完全歸對方的激勵政策，激發合作方支持和鼓勵產業轉移的動力。加強產業精準對接。從構建現代產業體系的高度，打造承接全產業鏈的大平臺，以合作共建園區為載體，面向先發地區大型企業和部分全產業鏈轉移的需求，大力引進鹽城市具有配套基礎的汽車、新能源、電子信息、鋼鐵、海洋生物、新型建材等生產加工中心，打造先進制造業轉移承接基地。重點圍繞大型國企退二進三、總部經濟制造基地等方面，開展精準招商對接，力求取得突破。著力強化產城融合。按照“產城融合”發展理念，深化與大型房地產開發企業全方位戰略合作，重點建設科教研發、旅游休閑、健康養老、都市農業等產城融合組團，強化商務、居住、研發、教育、醫療等功能配套，提升合作共建園區城市功能。
3.4 堅持創新驅動，激發新興動能
加快“研發飛地”建設。要在更高層面上聚力對接合作方創新資源要素，實現借力發展、借勢提升。加快科創平臺載體建設，加快推動全球前沿的科技創新成果和共建園區的產業發展需求深度融合。推進科技創新平臺建設。重點推動環保科技、新能源汽車、大數據、智能終端等新興產業領域深化與科研院所及龍頭企業的研發機構合作，吸引名牌高校在園區建立重點實驗室、工程技術研究中心、企業研究院和院士、博士后工作站等研發機構。對市外高新技術企業優惠政策實行“無縫對接”,加快推動市外各類創新要素向共建園區流動。引進聚集創新人才。建立人才柔性流動機制，吸引外地高校、科研單位人才來共建園區服務，促成著名學者、專家擔任共建園區發展的高級顧問。依托合作方人才市場、海內外專業高層次人才協會及各類人才中介機構，組織招才引智活動，引進和選用一批園區急需的實用型專業人才，用人才集聚的“智高點”培育共建園區發展的“增長點”。(作者：高文超 劉連才 王海軍 朱春天 夏蕓)
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