歲末年初，多地已陸續(xù)披露2025年一季度地方債發(fā)行計(jì)劃。截至1月6日，已披露的一季度地方債發(fā)行計(jì)劃規(guī)模合計(jì)達(dá)6800億元，其中新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行計(jì)劃2400億元。業(yè)內(nèi)人士表示，近期的多個(gè)政策信號(hào)表明，2025年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將擴(kuò)大、節(jié)奏將加快，靠前發(fā)力以更好發(fā)揮穩(wěn)投資擴(kuò)內(nèi)需的作用，預(yù)計(jì)一季度將迎來(lái)大規(guī)模發(fā)行。

根據(jù)某省近日下發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)信息，按照國(guó)家發(fā)展改革委通知要求各地將于1月19日前報(bào)送2025年第一批專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目。自發(fā)自審方面，近日某省下發(fā)發(fā)行通知，計(jì)劃于1月中旬啟動(dòng)新增專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行。

12月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)），提出了一系列針對(duì)政府專(zhuān)項(xiàng)債券現(xiàn)行管理機(jī)制的優(yōu)化完善意見(jiàn)。52號(hào)文的出臺(tái)，可以說(shuō)是對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債此后發(fā)展打開(kāi)了一個(gè)新的局面，也對(duì)2025年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債該如何做，具有非常重要的指導(dǎo)意義。

2025年專(zhuān)項(xiàng)債新變化

（一）2025年專(zhuān)項(xiàng)債投向領(lǐng)域變化

實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，將完全無(wú)收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績(jī)工程，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單” ，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金。專(zhuān)項(xiàng)債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金 及支付單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、債務(wù)利息等。

（二）2025年專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍變化

在專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍方面實(shí)行“正面清單”管理，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍。提高專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的比例，以省份為單位，可用作項(xiàng)目資本金的專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模上限由該省份用于項(xiàng)目建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模的25%提高至30%。

（三）2025年專(zhuān)項(xiàng)債審核機(jī)制的變化

下放專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目審核權(quán)限，選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份以及承擔(dān)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，支持經(jīng)濟(jì)大省發(fā)揮挑大梁作用。試點(diǎn)地區(qū)滾動(dòng)組織篩選形成本地區(qū)項(xiàng)目清單，報(bào)經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)后不再報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核，可立即組織發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，項(xiàng)目清單同步報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案。

（四）2025年專(zhuān)項(xiàng)債報(bào)送時(shí)間的變化

對(duì)“自 審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”機(jī)制。各地專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)后，依托國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部兩部門(mén)信息系統(tǒng)常態(tài)化報(bào)送，其中，應(yīng)在每年10月底前完成下一年度項(xiàng)目的集中報(bào)送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項(xiàng)目的補(bǔ)充報(bào)送。兩部門(mén)全年向各地開(kāi)放信息系統(tǒng)，每年3月、6月、9月、11月上旬定時(shí)采集地方報(bào)送數(shù)據(jù)，并于當(dāng)月內(nèi)下發(fā)審核結(jié)果。

（五）2025年專(zhuān)項(xiàng)債全流程管理的變化

完善專(zhuān)項(xiàng)債券償還機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地方建立專(zhuān)項(xiàng)債券償債備付金制度，“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)要加快建立償債備付金制度。保障償債資金來(lái)源，嚴(yán)格落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位責(zé)任，抓好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收入征繳工作，保障專(zhuān)項(xiàng)債券償債資金來(lái)源。支持提前償還債券本金，對(duì)收入較好的項(xiàng)目，允許動(dòng)態(tài)調(diào)整全生命周期和分年融資收益平衡方案，支持提前償還債券本金。

2025年專(zhuān)項(xiàng)債申報(bào)要點(diǎn)及流程

（一）謀劃要點(diǎn)

1、項(xiàng)目未納入“負(fù)面清單”，或?qū)儆诘胤秸畬?zhuān)項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)

按照52號(hào)文要求，項(xiàng)目實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金。專(zhuān)項(xiàng)債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金 及支付單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、債務(wù)利息等。在專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍方面實(shí)行“正面清單”管理，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍。

2、項(xiàng)目是否符合資本金管理要求

包括項(xiàng)目資本金小于最低資本金比例要求、在政策范圍之外將專(zhuān)項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金等。

3、項(xiàng)目是否符合前期工作要求

包括未辦理可研審批或者核準(zhǔn)、備案手續(xù)，審批、核準(zhǔn)、備案文號(hào)填寫(xiě)不規(guī)范，擬開(kāi)工時(shí)間不符合要求等。

4、項(xiàng)目是否符合國(guó)家規(guī)劃、行業(yè)政策等

包括不符合相關(guān)規(guī)劃和生產(chǎn)力布局、不符合行業(yè)政策要求、投資規(guī)模和申報(bào)的建設(shè)內(nèi)容明顯不匹配等。

5、項(xiàng)目是否符合公益性、收益性要求

包括可完全市場(chǎng)化運(yùn)作、沒(méi)有項(xiàng)目收益等。

（二）申報(bào)流程

1、“自審自發(fā)”試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)流程

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)名單：北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門(mén)市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省、河北雄安新區(qū)等11個(gè)省市。

（1）試點(diǎn)地區(qū)滾動(dòng)組織篩選形成本地區(qū)項(xiàng)目清單。

（2）省政府自行審批，并組織發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券。

（3）項(xiàng)目清單同步報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案。

（4）國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部會(huì)同有關(guān)方面，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情況依法實(shí)施懲戒，情節(jié)較重的，停止試點(diǎn)。

2、“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)以外項(xiàng)目申報(bào)流程

對(duì)于已通過(guò)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核且需要續(xù)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債券的在建項(xiàng)目，打通在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債券“綠色通道”，無(wú)需重新申報(bào)，經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)后可直接安排發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，同步報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部備案。新入庫(kù)項(xiàng)目需按申報(bào)流程進(jìn)行申報(bào)。

（1）項(xiàng)目篩選

作為儲(chǔ)備項(xiàng)目，由財(cái)政先進(jìn)行一輪篩選

所需資料清單：項(xiàng)目初步策劃方案或項(xiàng)目建議書(shū)及批復(fù)

①項(xiàng)目未納入“負(fù)面清單”，或?qū)儆诘胤秸畬?zhuān)項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)；

②優(yōu)先支持納入國(guó)家和地方“十四五”規(guī)劃的項(xiàng)目，優(yōu)先支持省和市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，積極發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)重大公益性項(xiàng)目的支撐作用；

③項(xiàng)目收益覆蓋融資本息倍數(shù)低于1.3即視為不具備發(fā)債條件；

④項(xiàng)目申報(bào)主體必須為政府及其部門(mén)（含具有行政職能的管委會(huì)）、行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)。

（2）前期調(diào)研

項(xiàng)目單位對(duì)擬申報(bào)項(xiàng)目開(kāi)展前期調(diào)研工作編制《項(xiàng)目可行性報(bào)告》

所需資料清單：項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及批復(fù)

（3）項(xiàng)目申報(bào)

應(yīng)在每年10月底前完成下一年度項(xiàng)目的集中報(bào)送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項(xiàng)目的補(bǔ)充報(bào)送。項(xiàng)目經(jīng)省級(jí)人民政府同意后，省級(jí)財(cái)政、發(fā)展改革部門(mén)要分別于前按要求通過(guò)地方政府債務(wù)信息系統(tǒng)、國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)報(bào)送財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委，并確保信息填報(bào)準(zhǔn)確無(wú)誤、相互銜接。

企業(yè)將申報(bào)項(xiàng)目意向及計(jì)劃書(shū)提交本級(jí)財(cái)政主管部門(mén)審閱，本級(jí)財(cái)政部門(mén)按照相關(guān)政策和規(guī)范性文件，結(jié)合政府實(shí)際資金需求，遴選符合要求的項(xiàng)目，其中有立項(xiàng)、可研及批復(fù)、土地預(yù)審、規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)報(bào)告、“四證一書(shū)”等要件的項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮。

所需資料清單：一案兩書(shū)

一案兩書(shū)，在“政府債券全生命周期管理系統(tǒng)”上填報(bào)項(xiàng)目相關(guān)信息，并上傳項(xiàng)目建議書(shū)及其批復(fù)、可行性研究報(bào)告及其批復(fù)、一案兩書(shū)；并協(xié)助發(fā)改部門(mén)在“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)”填報(bào)項(xiàng)目信息。

（4）方案編制

結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)債券相關(guān)管理規(guī)定及債券市場(chǎng)要求，項(xiàng)目業(yè)主單位自行或者聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)編制專(zhuān)項(xiàng)債券《實(shí)施方案》，對(duì)債券發(fā)行可行性進(jìn)行充分論證。

所需資料清單：實(shí)施方案

（5）項(xiàng)目審核

先由各級(jí)主管部門(mén)對(duì)上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行初審，再由財(cái)政廳組織專(zhuān)家組進(jìn)行專(zhuān)家評(píng)審。方案編制完成后，須將方案提請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及律師事務(wù)所等合法專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)施方案的合法、合理、合規(guī)性開(kāi)展專(zhuān)業(yè)評(píng)估，出具項(xiàng)目實(shí)施方案《財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告》及《法律意見(jiàn)書(shū)》。目前正在研究制定專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施方案標(biāo)準(zhǔn)化模板，依托信息系統(tǒng)統(tǒng)一項(xiàng)目實(shí)施方案要素和內(nèi)容，減少中間環(huán)節(jié)和成本，簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)報(bào)告和法律意見(jiàn)書(shū)，未來(lái)將按照“一案兩書(shū)”標(biāo)準(zhǔn)化模板進(jìn)行編制。

所需資料清單：財(cái)務(wù)評(píng)估咨詢(xún)報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)

審核要點(diǎn)：包含項(xiàng)目屬性、項(xiàng)目領(lǐng)域、項(xiàng)目立項(xiàng)或可研批復(fù)情況、項(xiàng)目成熟度、項(xiàng)目負(fù)面清單情況、方案編制的完整性、建設(shè)投資測(cè)算、項(xiàng)目資本金的落實(shí)情況、債券發(fā)行規(guī)模、債券期限與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限匹配情況、還款來(lái)源、收入測(cè)算、成本測(cè)算、項(xiàng)目收益對(duì)債券本息的覆蓋情況、組合融資情況、其他情況等。各省財(cái)政廳對(duì)項(xiàng)目的審批程序進(jìn)行審核，項(xiàng)目達(dá)到開(kāi)工條件后正式發(fā)行。

（6）項(xiàng)目入庫(kù)

項(xiàng)目庫(kù)分為儲(chǔ)備庫(kù)、發(fā)行備選庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)三個(gè)子庫(kù)。

（1）通過(guò)初審的項(xiàng)目納入儲(chǔ)備庫(kù)管理。

（2）通過(guò)專(zhuān)家審核通過(guò)的項(xiàng)目，從儲(chǔ)備庫(kù)轉(zhuǎn)入發(fā)行備選庫(kù)，作為發(fā)行項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券的備選項(xiàng)目。

（3）在上級(jí)核定新增專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，地方政府結(jié)合項(xiàng)目輕重緩急等因素從發(fā)行備選庫(kù)選取項(xiàng)目轉(zhuǎn)入執(zhí)行庫(kù)。

（7）債券發(fā)行

在已制定的各省市的專(zhuān)項(xiàng)債額度之下，由財(cái)政廳提出全年度項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行方案（或計(jì)劃）。由各省級(jí)財(cái)政部門(mén)按發(fā)行計(jì)劃，提請(qǐng)債券發(fā)行機(jī)構(gòu)，安排發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行后，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)按要求主動(dòng)披露項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券相關(guān)信息，包括發(fā)行信息、發(fā)行結(jié)果、付息信息、兌付信息、定期信息、重大事項(xiàng)信息等。

（三）審核要點(diǎn)

1、審核工作機(jī)制

國(guó)家發(fā)改委篩選形成的準(zhǔn)備項(xiàng)目清單;財(cái)政部根據(jù)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素分配額度，地方政府在項(xiàng)目清單內(nèi)安排債券項(xiàng)目。發(fā)行項(xiàng)目必須從國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部均審核通過(guò)的清單中篩選。

2、發(fā)改庫(kù)審核要點(diǎn)

（1）所屬行業(yè)：選擇項(xiàng)目所屬行業(yè)不要填寫(xiě)“其他”，否則沒(méi)有對(duì)應(yīng)司局受理。

（2）資金投向：精準(zhǔn)匹配專(zhuān)項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的行業(yè)，或項(xiàng)目未納入“負(fù)面清單”。

（3）建設(shè)內(nèi)容：不能含有負(fù)面清單中的內(nèi)容。

（4）地方政府定項(xiàng)目發(fā)債券：前期工作一定要充分，至少要達(dá)到可研深度，最好達(dá)到初步設(shè)計(jì)和施工許可證階段。