一、政策變化

地方政府專項債自2015年提出，2018年開始逐步推開以來，經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展，目前專項債已經(jīng)成為地方政府最有效的合規(guī)融資渠道，發(fā)行規(guī)模不斷擴大。圍繞專項債的“借”、“用”、“管”、“還”各項管理政策逐步完善。地方政府專項債各項管理政策2021年逐步完善，近兩年政策變化并不大。2024年，各項政策頻繁出臺，尤其是重點推出“超長期特別國債”，優(yōu)化調(diào)整“地方政府專項債”、擴大“中央預(yù)算內(nèi)投資”，實施更加積極的財政政策，擴大政府投資。專項資只作為積極財政策的重要工具，在2024年出現(xiàn)了較大變化。

根據(jù)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）文件，對專項債做出如下重點調(diào)整：專項債實行負(fù)面清單管理，擴大專項債券用作項目資本金范圍，開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”的項目申報審核機制。

其中，就審核機制來說，對“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機制。各地專項債券項目經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后，依托國家發(fā)展改革委、財政部兩部門信息系統(tǒng)常態(tài)化報送，其中，應(yīng)在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。兩部門全年向各地開放信息系統(tǒng)，每年3月、6月、9月、11月上旬定時采集地方報送數(shù)據(jù)，并于當(dāng)月內(nèi)下發(fā)審核結(jié)果。即每年10月底集中報送全年度項目，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。這個補充報送應(yīng)該是對10月底全年項目集中報送的補充，補充報送的內(nèi)容應(yīng)是在全年報送項目的基礎(chǔ)上補充上該季度已經(jīng)完成立項的項目在國家重大建設(shè)項目庫進(jìn)行報送，并在3月、6月、9月、11月上旬兩部委通過重大建設(shè)項目庫開庫采集數(shù)據(jù)，當(dāng)月下旬給出審核結(jié)果。

其中，打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”。對于已通過國家發(fā)展改革委、財政部審核且需要續(xù)發(fā)專項債券的在建項目，無需重新申報。可以理解為已經(jīng)完成兩部委審核，且已經(jīng)完成首次債券發(fā)行，處于在建過程中的項目，需要繼續(xù)發(fā)行債券（如額度變更、分批次發(fā)行的）可在省級政府審核后直接安排發(fā)行。

二、領(lǐng)域變化

地方政府專項債未納入“負(fù)面清單”的項目均可申請專項債券資金。負(fù)面清單如下：

地方政府專項債券禁止類項目清單

1、完全無收益的的項目

2、樓堂館所

（1）黨政機關(guān)辦公用房、技術(shù)用房；

（2）黨校（行政學(xué)院）；

（3）培訓(xùn)中心；

（4）行政會議中心；

（5）干部職工療養(yǎng)院；

（6）其他各類樓堂館所。

3、形象工程和和政績工程

（1）巨型雕塑；

（2）過度化的景觀提升和街區(qū)亮化工程；

（3）文化慶典和主題論壇場地設(shè)施；

（4）其他各類形象工程和政績工程。

4、房地產(chǎn)等項目

（1）除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)；

（2）主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施。

5、一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目

一般競爭性產(chǎn)業(yè)是指市場能夠有效配置資源、供需平衡、競爭充分，且不存在足以影響價格的企業(yè)或消費者的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

注：鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但僅限用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；專項債券不得投向一般競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

允許專項債券用于土地儲備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區(qū)也可用于新增土地儲備；允許專項債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。具體操作要求按照相關(guān)部門規(guī)定執(zhí)行。

對于負(fù)面清單的理解要注意以下幾點：

1、完全無收益的的項目

完全無收益項目在實務(wù)中主要遇到的項目包括：紀(jì)念館、博物館（大部分無收益或者收益很難實現(xiàn)）、市政道路、鄉(xiāng)村道路、黨校、黨政機關(guān)辦公用房等等。

2、樓堂館所

樓堂館所在除黨政機關(guān)辦公用房、技術(shù)用房；黨校（行政學(xué)院）；培訓(xùn)中心；行政會議中心；干部職工療養(yǎng)院；其他各類樓堂館所之外，尤其注意單純辦公用房、類寫字樓、或單純寫字樓為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等疑似繞道建設(shè)樓堂館所項目。

3、形象工程和和政績工程

在負(fù)面清單之外重點規(guī)避地標(biāo)性的博物館、文化館建設(shè)，造價過高的景觀建設(shè)、與項目建設(shè)關(guān)聯(lián)不大的亮化工程。

4、房地產(chǎn)等項目

尤其注意單純寫字樓建設(shè)為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、實訓(xùn)基地項目要突出生產(chǎn)、研發(fā)功能，要確保一定比例的生產(chǎn)車間建設(shè)，規(guī)避產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項目。在文旅項目謀劃中，要規(guī)避主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施，其中嚴(yán)格壓縮商業(yè)用房建設(shè)比例。

5、一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目

一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目我們在實務(wù)中一個通俗的判斷標(biāo)準(zhǔn)為：企業(yè)愿意投資，有動力投資的項目。負(fù)面清單中提出鼓勵安排專項債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)但僅限用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中基礎(chǔ)設(shè)施可以理解為（1）符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎(chǔ)設(shè)施

（2）信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如算力、數(shù)據(jù)中心、基本廠房及研發(fā)用房建設(shè)、實驗室、無人機充電網(wǎng)絡(luò)等等。

三、特別突出的新增領(lǐng)域

目前，專項債除負(fù)面清單外的項目均可申報，大大拓寬了專項債項目謀劃空間，因此，未來專項債項目的謀劃核心是做好收入確認(rèn)、融資平衡問題。另外，在負(fù)面清單之外，并不是所有項目沒有側(cè)重點，要重點結(jié)合國家政策導(dǎo)向，尤其是專項債申報系統(tǒng)中明確提及的特別新增領(lǐng)域。重點領(lǐng)域介紹如下：

1、低空飛行設(shè)施設(shè)備

低空飛行設(shè)施設(shè)備主要包括四類：設(shè)施網(wǎng)、空聯(lián)網(wǎng)、航路網(wǎng)。首先設(shè)施網(wǎng)包括包括但不限于分布式起降點、通用機場、充電設(shè)施等硬件設(shè)施。空聯(lián)網(wǎng)涵蓋了通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、氣象等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旨在實現(xiàn)低空空域內(nèi)的信息感知、傳輸和處理等功能。航路網(wǎng)涉及3D地圖繪制、空域管理軟件開發(fā)等內(nèi)容，目的是提高空域使用效率，保證大量飛行器在密集空域內(nèi)有序、高效地運行。

2、風(fēng)電光伏

風(fēng)電光伏項目在之前的專項債投向領(lǐng)域中明確的是“大型風(fēng)電光伏基地”，從國家重大建設(shè)項目庫中的領(lǐng)域設(shè)定分類來看，一個明顯的變化是由“大型風(fēng)電光伏基地”調(diào)整為“風(fēng)電光伏”，這也意味著后期風(fēng)電光伏項目將獲得專項債資金重點支持。

3、農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展

農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展項目首次在專項債投向領(lǐng)域中明確提及。目前，農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展項目是中央預(yù)算內(nèi)重點支持專項，在專項債支持領(lǐng)域內(nèi)的農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展項目應(yīng)包括：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地配套基礎(chǔ)設(shè)施（如大棚）、農(nóng)產(chǎn)品加工流通集聚區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施（如冷庫、保鮮庫、加工車間）以及促進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)文旅融合發(fā)展的給排水、污水處理、道路等設(shè)施。重點是挖掘可論證、可量化的收入來源。

4、水利工程

水利工程的支持范圍有原來的水庫工程(包含水庫除險加固)、引調(diào)水工程、配調(diào)水工程、城鄉(xiāng)供水一體化工程(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村)、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程變更為具備供水、發(fā)電等較穩(wěn)定的經(jīng)營性收益的水庫水閘工程、引調(diào)水工程、規(guī)模化農(nóng)村供水工程、灌區(qū)工程等。

6、綠色低碳交通工具更新

綠色低碳交通工具更新一般在項目謀劃層面主要是新能源公交車輛更新、交通運輸貨運車輛的電動化更新。從專項債申報角度來看，落地的項目更多的是公交車輛的電動化更新。

7、生態(tài)修復(fù)

此次專項債重點拓寬了生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的支持范圍由原來的城鎮(zhèn)污水垃圾處理、重點領(lǐng)域水環(huán)境治理、污泥無害化處理及資源化利用項目拓展為城鎮(zhèn)污水垃圾收集轉(zhuǎn)運處理、工業(yè)污水收集處理、重點流域水環(huán)境綜合治理、污泥無害化處理和資源化利用、綠色低碳交通工具更新、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、節(jié)能降碳、廢棄物資源化利用和處置、再生資源回收處理及利用、生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)與利用。項目謀劃的領(lǐng)域拓寬豐富了項目謀劃來源，但重點仍然是如何挖掘收入來源問題，并且收入能夠有效論證。

8、高等教育與普通高中

教育板塊的內(nèi)容由原來的學(xué)前教育、職業(yè)教育、普通高校的學(xué)生宿舍重點拓展為學(xué)前教育、職業(yè)教育、高等教育、普通高中等，除中小學(xué)教育為純公益以及其他教育商業(yè)化屬性不屬于外均可申報，也驗證了負(fù)面清單之外的項目均可申報。后期，項目重點仍然是收入確認(rèn)的問題。

9、社區(qū)服務(wù)設(shè)施

社區(qū)服務(wù)設(shè)施尤其是嵌入式社區(qū)服務(wù)中心、便民服務(wù)中心等新形勢社區(qū)服務(wù)設(shè)施均可申報地方政府專項債。

10、車路云一體化

車路云一體化從試點內(nèi)容來看，主要包括建設(shè)智能化路側(cè)基礎(chǔ)設(shè)施、車載終端、城市級服務(wù)管理平臺、規(guī)模化示范應(yīng)用（主要包括智慧停車、智慧公交、城市物流、自動配送等多場景應(yīng)用）。專項債目前在此項目上還沒有申報案例，下一步重點是收入模式的建立和符合實際的建設(shè)內(nèi)容謀劃。

11、公共技術(shù)平臺

主要包括創(chuàng)新平臺、孵化器、中試基地、生物安全實驗室等公共技術(shù)服務(wù)平臺和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。