黨的二十屆三中全會提出，合理擴大地方政府專項債券支持范圍。2024年中央經濟工作會議列出的重點任務，包括“提高投資效益，全方位擴大國內需求”。地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）是擴大有效投資和國內需求的重要工具。進一步完善專項債運行機制，提升專項債運行質效，可以為經濟持續向好發展提供重要支撐。
下文將圍繞專項債規模、期限和投向領域展開討論，梳理專項債資金在項目投資中面臨的機遇與挑戰，結合現有政策框架和研究成果，針對提升專項債運行質效提出策略，以進一步發揮專項債在促進經濟高質量發展中的重要作用。
專項債發展現狀分析
數據顯示，我國專項債的發行規模從2015年的9743.73億元大幅增長至2024年的77104.98億元。從內部結構來看，再融資專項債占當年專項債總額比例從2020年的13.01%增加到2024年的48.08%，占比增速較快；新增專項債券發行規模整體保持平穩，2022—2024年分別為40264.15億元、39443.96億元和40032.32億元。從外部對比來看，自2018年起，新增專項債發行規模超過新增一般債券，隨后兩者差距逐步擴大。2024年，新增專項債發行規模已達新增一般債券的5.73倍，專項債已成為地方政府債券的主力品種。
從期限結構來看，新增專項債長期限占比在增加。2020—2024年，10年及以上期限專項債發行規模占比分別為84.79%、84.51%、87.97%、89.70%和88.68%（見表1），而2019年這一數據僅為41.7%。從發行規模來看，相比于2020年，2024年10年期新增專項債占比略有下降，20年、30年期專項債發行規模有顯著增長。新增專項債的平均期限延長，能夠使項目期限與債券期限更加匹配，減輕地方政府的短期兌付壓力。
從資金投向來看，專項債資金投向領域不斷擴大，呈多元化發展態勢。2024年，全國新增專項債資金主要投向市政和產業園區基礎設施、鐵路、軌道交通、棚戶區改造、其他交通基礎設施、農林水利、醫療衛生、政府收費公路和城鎮老舊小區改造等領域，占比達86.93%。其中，市政和產業園區基礎設施項目數量達7801個，投資額為112152.18億元，在所有項目類別中居首（見表2）。
專項債運行面臨的機遇與挑戰
專項債發行規模持續擴大，期限結構不斷優化，投向領域不斷拓展，已成為擴大內需和有效投資的重要政策工具。隨著運行節奏不斷加快，部分專項債項目運行效率有待提升，其監督和績效管理機制仍需健全，主體權責存在不一致現象。認真分析專項債在運行層面的發展機遇與潛在挑戰，有助于助力專項債提質增效。
一是專項債項目投資提升空間較大。根據《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號），專項債券投向領域實行“負面清單”管理，新增專項債券投向領域擴大，發行規模增長空間相應拓展。各地可根據宏觀經濟運行狀況，擴大專項債項目投資比例，增加專項債投向領域。從當前情況來看，提振消費是擴大內需的重中之重，專項債對消費相關基礎設施投資的支持力度有待加強。企業預警通數據顯示，2024年，城鎮老舊小區改造、養老托幼領域的專項債發行規模占比分別為3.33%、0.76%，專項債發行規模存在較大增長空間。
二是部分專項債項目擴大有效投資舉措有待進一步落實，主要體現在部分專項債項目安排和政府投資放大效應等方面。在項目安排方面，2023年度國務院審計工作報告顯示，部分專項債項目安排存在前期工作深度不足、項目資金動態管理手段不完備等問題，522個項目279.24億元專項債募集資金當年閑置或被挪用。這說明項目篩選審核機制和項目儲備機制有待進一步完善。在發揮政府投資放大效應方面，報告顯示，在52個地區597個獲得專項債資金的項目中，政府累計投資6006.34億元，很少吸引民營資本，說明部分專項債項目未能有效發揮政府投資放大效應。
三是監督管理機制有待進一步健全。專項債縱向監管鏈條貫穿“中央-省-市-縣”四個層級，自上而下的監管體系可能存在效率缺失。目前，對專項債資金使用的監督主要依賴財政、審計等部門的定期檢查，動態監管專項債資金的手段仍不夠完備，部分項目單位在資金使用過程中的違規操作未能被及時發現和糾正，影響了專項債資金的使用效率和安全性。專項債的市場監督和社會監督機制有待探索，專項債項目“自審自發”試點地區自主審核的監督機制尚不完善。
四是績效管理機制仍需優化。當前，各地都建立了專項債項目績效考核制度，但在實際執行過程中，在考核指標設置、考核結果應用等方面仍需完善，有待建立全過程績效管理體系，形成專項債項目發行與投資、建設與運營、資產管理各環節績效管理鏈條，實現信息管理系統互聯互通。
五是多元主體權責劃分可進一步優化。專項債的發行、使用、監管、償還等環節的主體不完全一致，省級政府與市縣政府存在信息不對稱。省級財政部門測算并分配市縣級政府專項債額度，承擔信用風險；市縣級政府主要目標是向上爭取專項債資金支持和項目建設。這容易增加省級政府為市縣政府承擔的隱性擔保風險，減弱市縣政府的償債責任意識，帶來專項債資金軟約束風險。
專項債運行質效提升建議
（一）完善儲備項目分級管理和質量控制機制
建立完善的項目儲備庫，優先選取具備較高經濟效益和社會效益的項目。對儲備項目的可行性、收益和風險進行量化評估，按照項目綜合效益和風險程度，實現儲備項目的分級管理。強化發債項目的前期審核與管理力度，確保發債項目的質量，降低潛在風險。避免前期可行性研究分析不充分、方案設計不合理的項目入庫，防止發債后資金閑置。嚴格審核舉債項目的合理性和合規性，對在建項目發現的問題及時整改，切實防范和化解風險。堅持以項目績效為導向配置專項債額度，實現以項目質效決定資金額度。
（二）強化穩預期政策，擴大民營資本參與
釋放經濟向好信號以穩定市場預期，撬動社會資本參與專項債投資項目。第一，對于將專項債用作項目資本金的行業，擴大社會資本參與度。第二，完善專項債償債管理機制。組合使用專項債資金和社會資本的項目，應在銀行設立監管賬戶，設定專項債和社會資本的收益與風險分配機制，明確優先和次級的分層情況。研究專項債償債備付金制度，在社會資本參與的專項債投資項目中完善兌付保障機制。第三，挖掘市場發展潛力，用穩定的收益預期激勵社會資本參與。增加專項債資金投向市場供給缺口較大領域的比例，如數字經濟、信息技術、新基建、專精特新和新質生產力等重點領域。聚焦新消費、鄉村振興、產業安全、戰略大后方等重點方向，擴大有效投資。
優化民營資本參與制度環境，擴展民營資本參與空間。加快推進《中華人民共和國民營經濟促進法》的制定實施，以法律制度保障財稅、環境、規制、市場準入等政策的透明度、可預期和規范化，持續優化營商環境，為民營資本參與專項債項目提供穩定的市場預期。支持民營資本參與國家重大戰略項目工程，增強投資信心和參與度。保證民營企業等不同市場主體的平等地位，提高地方政府服務水平。
（三）擴大專項債項目在消費領域的投向范圍
以消費拉動投資，擴大專項債項目在消費領域投向，發揮專項債“穩投資、擴內需”作用，實現消費與投資互促發展格局。當前，消費需求正加速向個性化、品質化升級，數字消費、文旅消費、綠色消費等新型消費場景快速發展。應加大專項債對新型消費基礎設施的直接、間接投資，以精準投資打造消費新場景，助力消費升級和全國統一大市場建設。可加大專項債在城市更新、養老托育、城市停車場和充電設施等領域的投向力度，支持專項債資金用于國際、全國、區域等多層次消費中心建設。促進農村消費與投資發展，破解廣大城郊農村消費潛力大但投資不足的難題，發揮專項債資金的杠桿作用，積極支持農村消費基礎設施建設，在農村養老醫療、鄉村振興、農村商貿基礎設施等方面拓展投資空間。
（四）建立健全“自審自發”試點地區債務管理和風險防范機制
一是構建“自審自發”試點地區專項債的市場約束機制，抑制專項債運行的道德風險。及時梳理“自審自發”試點政策實施的經驗和問題，持續優化試點地區自主舉債的管理機制。
二是持續完善試點地區地方債管理的制度約束和“自上而下”的行政監督。清晰界定試點地區在債務發行決策、資金使用、項目管理和償還等環節的權責，建立權責一致的專項債管理機制。
三是健全試點地區自主舉債風險預警和防控體系，利用大數據技術手段，對試點地區債務規模、結構、償還能力等進行動態監測，及時發現并化解潛在風險點。
（五）構建市場監督和社會監督機制
完善專項債項目全生命周期監管的市場主體和社會公眾參與機制。專項債資金的運用應堅持公開透明原則，確保市場主體和社會公眾能夠及時、全面、準確地了解相關情況，強化市場監督和社會監督。進一步規范信息披露內容和程序，涵蓋項目資金來源與去向、建設進度、預期收益與實際效果、債務償還等信息。優化升級專項債項目管理系統，為社會公眾、市場機構和監管部門提供高效透明的數據信息通道和監管渠道。通過公開聽證會、咨詢會和網絡大數據平臺等形式，引入公眾和專業機構等監督力量，增強專項債項目的透明度與公信力。
（六）完善全過程績效管理體系
一是加強專項債項目建設、運營和資產管理，開展動態、全過程的績效評估。在項目全生命周期內，動態監測資金使用、項目進度、獲得收益、績效管理和本息償還等情況，保證項目的建設質量和可持續性。以獨立的績效評估機構，對項目資金使用效率、社會效益及經濟效益進行全面評價，為政策優化提供數據支持。將績效評價結果納入專項債額度分配和項目審批流程，推動地方政府提高資金使用效率。
二是構建覆蓋項目投融資、運營、維護階段的全生命周期資產管理體系。對專項債支持的基建投資項目，在投融資階段，應做好市場調查研究，合理預判項目價值及前景，規避投資周期潛在風險，優化資金結構，設計最佳融資方案。在運營維護階段，執行實物投資項目的投后收益管理，包括環境健康安全和風險管理、可持續發展解決方案、財務及風險分析等。部分基建項目存在退出環節，需綜合考量出售、資產證券化和基礎設施不動產投資信托基金（REITs）等交易方式，以實現資產價值最大化。
三是推進專項債資金與市場化融資工具相結合，提升專項債資金周轉效率。推進專項債與信貸、項目單位發債、政策性金融工具和基礎設施REITs等工具相結合。以對接基礎設施REITs為例，前期強化專項債投資項目建設和運營質量，提升資產價值，待項目進入平穩運行期，可考慮通過基礎設施REITs實現項目收益，提前償付專項債本息，并實質性地降低投資主體的杠桿率。項目資金如有結余，可用作新項目投資，形成項目建設、運營與資產管理相互促進的良性循環。
