為進(jìn)一步發(fā)揮政府債券在穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)中的作用，要進(jìn)一步優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、完善以國債為核心的宏觀逆周期調(diào)控機(jī)制、加快落實(shí)擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券范圍和用作資本金領(lǐng)域政策、加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理制度。
一、審時(shí)度勢優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中防風(fēng)險(xiǎn)
1.充分利用12萬億元一攬子化債政策，加快發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券置換存量隱性債務(wù)，以緩解部分地方政府財(cái)政緊平衡壓力，引導(dǎo)地方能騰挪空間發(fā)展經(jīng)濟(jì)。另外，根據(jù)實(shí)際情況適度提高地方一般債券發(fā)行規(guī)模，充分發(fā)揮一般債券和專項(xiàng)債券優(yōu)勢，提升對財(cái)政赤字率、法定債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率適度上升的容忍度，平衡穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)。
2.適度增加國債發(fā)行規(guī)模，不斷優(yōu)化央地事權(quán)，適當(dāng)提高中央政府事權(quán)和財(cái)政支出比例。這既有助于提高財(cái)政逆周期調(diào)控的效能，也有助于財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。建議未來幾年連續(xù)擴(kuò)大國債增發(fā)規(guī)模或發(fā)行一定規(guī)模特別國債，利用中央財(cái)政赤字空間，進(jìn)一步發(fā)揮中央逆周期調(diào)控穩(wěn)投資職能，為地方政府債券結(jié)構(gòu)調(diào)整和維護(hù)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行提供足夠運(yùn)作空間。
3.考慮符合條件的地方政府在投資項(xiàng)目中適當(dāng)提升超長期特別國債資金使用的比例，減少地方政府配套資金的壓力。鼓勵(lì)超長期特別國債資金與地方政府債券項(xiàng)目資金等多種政策工具融合使用，發(fā)揮政府投資引導(dǎo)的撬動(dòng)合力。
二、逐步完善以國債為核心的宏觀逆周期調(diào)控機(jī)制，增強(qiáng)國債的投資引導(dǎo)和拉動(dòng)效應(yīng)
1.探索設(shè)立重點(diǎn)領(lǐng)域中央公共投資公司。按照中央投資事權(quán)，在航空、水利、港口、公路等重點(diǎn)領(lǐng)域增設(shè)中央基礎(chǔ)設(shè)施投資主體，增強(qiáng)中央直接投資能力。按照支出責(zé)任適度上移的原則，一些事關(guān)全局的跨省市“互聯(lián)互通”項(xiàng)目，如鐵路、高速公路等，通過成立中央公共投資公司（如高速公路公司）或者利用現(xiàn)有的央企（如中國鐵路總公司），通過增發(fā)特別國債，按照市場化、法治化方式收購部分地方政府公益性資產(chǎn)，重點(diǎn)收購市縣區(qū)基層政府擁有的存量股權(quán)，減少基層政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也可以相應(yīng)減少專項(xiàng)債券的還本付息壓力。
2.建立特別國債政策框架，完善管理機(jī)制。加快研究建立特別國債的統(tǒng)一政策框架和操作指引，明確特別國債內(nèi)涵、原則、觸發(fā)機(jī)制、適用領(lǐng)域等，進(jìn)一步優(yōu)化特別國債預(yù)算管理體制。在觸發(fā)機(jī)制方面，可針對經(jīng)濟(jì)增長壓力、重大外部沖擊等設(shè)定閾值觸發(fā)條件。在使用領(lǐng)域方面，謹(jǐn)防濫用特別國債，可針對具有一定現(xiàn)金流或可實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)回收閉環(huán)的項(xiàng)目予以特別國債支持，其他情況應(yīng)主要依靠普通國債增發(fā)機(jī)制。另外，加強(qiáng)預(yù)期管理，明確超長期特別國債的使用范圍，以確保項(xiàng)目申報(bào)準(zhǔn)備更為充分、資金使用更有效率。
3.加強(qiáng)特別國債項(xiàng)目庫建設(shè)，提高特別國債項(xiàng)目管理水平。針對特別國債發(fā)行使用特點(diǎn)，著手建立特別國債項(xiàng)目庫，圍繞國家重大項(xiàng)目、跨區(qū)域和跨流域重點(diǎn)項(xiàng)目和有助于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要項(xiàng)目進(jìn)行提前謀劃。
三、加快落實(shí)擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券范圍和用作資本金領(lǐng)域
1.擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券范圍。對比中央預(yù)算內(nèi)投資（對地方轉(zhuǎn)移支付）、政策性開發(fā)性金融工具、PPP等資金的投向領(lǐng)域，不斷完善落實(shí)專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理機(jī)制，加強(qiáng)對事關(guān)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)系數(shù)更高的科技創(chuàng)新、安全基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，以及支持房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”的土地儲備、收購存量商品房用作保障性住房等領(lǐng)域的支持力度。
2.繼續(xù)優(yōu)化專項(xiàng)債券用作資本金管理機(jī)制，充分運(yùn)用專項(xiàng)債券用作資本金政策空間。從當(dāng)前政策方向和地方實(shí)踐出發(fā)，建議在現(xiàn)有“正面清單”管理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)可行的指標(biāo)體系，以專項(xiàng)債券的本息覆蓋倍數(shù)、項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定性以及專項(xiàng)債券用作資本金項(xiàng)目占比等指標(biāo)來綜合決定政策支持范圍，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)把控，增強(qiáng)地方政府在項(xiàng)目篩選等環(huán)節(jié)的自主性。
四、加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理制度
1.加強(qiáng)復(fù)式預(yù)算體制改革研究。借助新一輪財(cái)稅體制改革和推進(jìn)高水平對外開放的契機(jī)，適時(shí)改革地方政府預(yù)算制度，探索實(shí)行經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分置的復(fù)式預(yù)算制度。研究將一般債和專項(xiàng)債投融資均納入資本預(yù)算管理，與發(fā)達(dá)國家的官方赤字口徑相一致，在不影響主權(quán)信用的情況下，為進(jìn)一步優(yōu)化地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的比例提供制度條件。
2.創(chuàng)新專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)起人方式。建議適當(dāng)革新現(xiàn)行專項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)起人要求，嘗試允許特定領(lǐng)域的市場主體作為專項(xiàng)債券項(xiàng)目的發(fā)起人，提高專項(xiàng)債券資金的使用效率。可借鑒美國地方政府收益?zhèn)?xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新我國地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目對發(fā)起人的主體屬性要求，考慮在政府規(guī)劃引導(dǎo)和規(guī)范監(jiān)管下，由相關(guān)市場主體（包括相關(guān)國有企業(yè)和民營企業(yè)）作為發(fā)起人和項(xiàng)目全生命周期運(yùn)營參與人，開展“設(shè)計(jì)—建設(shè)—運(yùn)營—維護(hù)”活動(dòng)，利用地方政府的信譽(yù)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，降低融資成本，實(shí)現(xiàn)公共性新基建的“補(bǔ)短板、鍛長板”。
3.以項(xiàng)目謀劃和項(xiàng)目庫建設(shè)為主要抓手，提升地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行和資金使用效率。一是加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目挖掘和準(zhǔn)備，提供必要的前期經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目成熟度。如，鼓勵(lì)省市縣各級地方政府建立多層級的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備周轉(zhuǎn)基金。二是進(jìn)一步理順發(fā)改、財(cái)政等部門之間的聯(lián)合審批機(jī)制，提高相關(guān)審批部門的一致性程度，加快項(xiàng)目審批效率和要素保障程度，以利于專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用。三是注重專項(xiàng)債券投資項(xiàng)目與國債資金、超長期特別國債資金、城投債等聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行組合投資，充分發(fā)揮“專項(xiàng)債券+國債+市場化融資”的組合優(yōu)勢。(作者：龍小燕，陳旭，黃亦炫)
