本文立足雄安新區承接疏解和規劃建設的實際，梳理了建設用地標準制定的實踐經驗，并提出了逐步構建雄安新區以疏解為目標導向的用地標準體系的思考和建議。
雄安新區建設用地開發利用的總體要求
雄安新區在規劃建設之初就提出嚴格控制建設用地規模，優化用地結構，嚴格控制開發強度，打造規模適度、空間有序、用地節約集約的城鄉發展新格局。
嚴格落實國家政策要求。嚴格落實土地節約集約利用制度，是雄安新區規劃建設發展過程中的基本要求之一?！吨泄仓醒?國務院關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》提出，“創建產權明晰、配置有效、節約集約的土地管理和利用體制”?！蹲匀毁Y源部關于支持河北雄安新區深化自然管理改革的實施方案》提出，“探索建立建設用地多功能復合利用開發模式，研究制定符合雄安新區特點的建設用地標準”?！逗颖毙郯残聟^規劃綱要》等文件強調優化資源配置、提高用地效率，堅持節約集約利用土地。
嚴格管控建設用地總量。根據《河北雄安新區總體規劃》，雄安新區規劃面積1770 平方公里，遠景開發強度控制在30%，建設用地總規模約530平方公里，遠小于廣東省深圳市和上海市浦東新區已批復的建設用地控制規模和開發強度。雄安新區堅持一張藍圖繪到底，嚴格在《河北雄安新區總體規劃》及各片區控制性詳細規劃確定的建設用地總量范圍內開發建設，適應節約集約用地要求，合理布局用地結構，提高節約集約利用水平。
構建承擔非首都功能疏解用地保障制度體系。
雄安新區的核心任務是承接北京非首都功能。當前，新區已進入大規模建設與承接北京非首都功能疏解并重階段，一批批重點項目從“紙上”落到“地上”，聚焦政策疏解項目、市場疏解項目和疏解配套項目，重點承接高校、醫院、企業總部、金融機構、事業單位、高端高新產業等，用地類型橫跨公共管理和公共服務、商業商服、新型產業等，承接疏解步伐緊鑼密鼓，建設任務日益繁重。為全面做好供地工作，新區初步形成并實施以保障疏解北京非首都功能為核心的“混合開發、多元供應、均衡地價、節約集約”的土地供應政策體系，精準配置土地資源。
制定疏解建設用地標準。雄安新區首批和二批疏解央企、高校、醫院等項目已陸續落地，在編制片區控制性詳細規劃、項目選址和用地預審以及項目可行性研究等過程中，全面著重落實國家和行業相關建設用地標準，不僅有力地支撐了疏解項目落地，在節約集約用地、節地技術使用方面也走在全國前列。如，雄安站綜合交通樞紐項目采用“站城一體化、站橋一體化、光伏建筑一體化”等技術，入選全國第四批節地技術和節地模式推薦案例。當前，新區正在充分總結首批和二批疏解央企、高校、醫院等項目用地標準和技術規范，為后續疏解項目節約集約用地提供指導性參考，全面保障疏解項目用地需求。
雄安新區建設用地標準制定的總體思路
雄安新區建設用地標準將服務疏解擺在首要位置。河北雄安新區自然資源和規劃局（以下簡稱“雄安局”）根據新區承接疏解的功能定位，先期研究編制承接疏解的新型產業、高等院校、醫療機構、科研院所和文化設施等五類建設用地標準，致力于打造與新區承接疏解相適應的特色用地標準。
服務疏解，集約用地。雄安新區建設用地標準的制定，立足于建設用地規模嚴格管控的現狀，始終貫穿節約集約用地理念，并利用標準的控制性和約束性，科學合理規劃布局，提高土地資源配置效率，促進新區節約集約和可持續發展；同時，牢牢牽住承接北京非首都功能疏解這個“牛鼻子”，以建設用地標準的制定促進北京非首都功能疏解項目高標準、高質量建設。
適應需求，簡便易用。雄安新區建設用地標準嚴格按照土地開發利用管理總體要求，以當前的承接疏解工作實際為基礎，能夠滿足疏解及其配套項目可行性研究、用地審批、節約集約用地論證分析及組卷報批中節地審查等的需求。同時，還需具有良好的兼容性，與當前的疏解相關政策制度和工作流程相適應，且具有較強的規律性和實際指導作用。
滿足當前，適度超前?；谛郯残聟^“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”的發展定位，雄安新區建設用地標準的制定充分考慮未來一段時期承接疏解任務、土地資源條件、經濟社會發展和產業發展規劃等的變化情況，相關指標及控制值設置適當超前，這樣有助于實現城市發展的前瞻性、優化資源配置、促進產業升級、提高城市品質和可持續發展等目標。
雄安新區建設用地標準制定探索
雄安局在建設用地標準的制定中，始終以承接疏解為目標導向，借鑒其他地區的工作經驗，根據雄安新區已批復的各類專項規劃，參照新區已承接疏解的項目及數據，并充分參考各行業建設標準，提出了新型產業、高等院校、醫療機構、科研院所和文化設施等五類建設用地指標，探索符合新區實際的建設用地標準實踐。
在總體考慮上，其標準立足于新區實際，借鑒先進經驗。雄安新區是在“一張白紙”上建一座新城，而現行的國家及地方標準不完全適合雄安新區作為一座新城的建設發展實際。歷經八年的規劃建設，新區已陸續承接了首批和二批疏解央企總部、高校、醫院，包括一批市場化項目，為建設用地標準的制定思路提供了實踐基礎。此外，雄安新區產業、醫療、教育等各類專項規劃，啟動區、容東、昝崗等各片區控制性詳細規劃，都對各類用地的規模和指標進行了控制，明確了新區建設用地標準的方向。
雄安局研究結合新區定位，選取北京、上海、廣東廣州和深圳等一線城市，以及浙江、山東、江蘇等省份作為比較對象，在各類項目建設用地標準制定過程中，從人口密度、建設容積率、產業優勢等角度差異化分類，精準聚焦比較省、市，充分借鑒已有經驗。同時，雄安局還以國家或行業標準為準則，以河北省標準為參考，在不突破國家或行業標準的前提下，合理制定符合雄安新區特點的建設用地標準。
在新型產業標準上，嚴格產業準入，加強彈性管理。在未來一段時期內，雄安新區產業發展的任務首先是承接符合新區功能定位的產業疏解項目，其次是針對新區的發展戰略重點，吸納聚集國內外創新資源和先進生產要素，重點布局和發展高端高新產業。為此，雄安局研究結合《國民經濟行業分類》、《戰略性新興產業分類（2018）》和《新產業新業態新商業模式統計分類（2018）》的產業分類，按照《河北雄安新區產業準入禁止限制類目錄（2019 年版）》和《河北雄安新區產業準入鼓勵類目錄（2019 年版）》的相關要求，以產業準入清單為依據劃分雄安產業用地控制指標體系的行業類型。此外，在指標及標準的確定上，雄安局還橫向對比其他省、市，以嚴要求管控、高標準引入為目的，嚴把準入門檻，綜合制定雄安新區產業標準，并加強彈性管理。
其中，產業標準彈性管理體現在三個方面。一是按大類定標更具彈性。標準兼顧高標準、高質量和高效率原則，以行業大類為控制單元，在優質產業導入的同時，提高產業引入效率、增強彈性空間。二是分區域差異化精準管控。新區規劃“一主、五輔、多節點”的城鄉空間布局、區域產業定位及導向會帶來經濟發展水平、用地集約程度等方面的差異，標準需要對不同區域的產業用地進行差別化對待，適用不同的用地控制指標。三是兼顧指標的剛性與彈性。標準既要滿足現階段承接項目的疏導調控作用，又要兼顧未來高端高新產業的發展需求，因此通過設立控制值和推薦值來平衡不同發展階段下對產業用地調控的需要。
在高校用地標準上，秉承“共建共享”理念，推動校城融合。雄安新區將以打造世界一流大學聚集城市為目標，因此，高等院校選址具有集中成片、校城融合的特點。為貫徹落實新發展理念，新區在辦學條件、教學資源、科研平臺以及公共服務等方面突出“共建共享”理念，保證規劃設計符合高等教育規律、體現高等教育發展理念、融入城市整體規劃建設體系。
雄安新區高等院校的規劃布局主要考慮基本辦學需求、科研需求和其他需求三個方面，同時結合整體功能定位、片區路網布局、地塊劃分規整性，合理確定總體用地規模。雄安局研究結合《普通高等學校建筑面積指標》（以下簡稱“建標192-2018”），當前主要對基本辦學需求用地標準作出規定，而科研需求和其他需求用地則結合疏解高校實際情況確定。為此，雄安局以“建標192-2018”生均建筑面積為基準，按照已疏解落地高等院校平均建設容積率，推算生均用地面積，作為新區高?；巨k學用地標準。對有其他特殊需求的，將考慮片區開發情況、高校辦學特點等綜合確定。
在醫療機構用地標準上，落實醫教研產融合，充分預留發展空間。雄安新區致力于打造醫療資源聚集高地、全國醫療衛生服務模式創新發展示范區，以及“健康中國”戰略實踐樣板區和臨床醫學科技研發創新高地。根據新區的醫療服務體系專項規劃，新區主要承接綜合醫院、中醫醫院、專科醫院等大中型醫院。同時，新區推進醫教研產深度融合，引領醫學進步和技術提升，因而疏解醫院項目用地不僅包括臨床床位，還包括相當一部分科研和教學任務，用地需求綜合多元。為此，雄安局研究結合《綜合醫院建設標準》、《中醫醫院建設標準》和各類?？漆t院建設標準，按臨床床位數量對醫療機構用地規模進行控制，并鼓勵各醫療機構在臨床功能的基礎上統籌設置醫療科研、醫療教學等功能。同時，雄安局還根據中央疏解政策、新區規劃建設實際情況，為疏解醫院充分預留發展空間。
在科研機構用地標準上，確定科研機構類型，適當提高控制上限。《雄安新區產業發展專項規劃（2023—2025 年）》明確，“在科研機構方面，重點承接國家重點實驗室、工程研究中心、創新中心等重大創新平臺，緊密圍繞雄安新區規劃建設發展中生態、經濟、社會和安全等領域前沿研究和科技成果轉化需求，在土地資源配置上可給予適當傾斜”。為此，雄安局研究分析了《劃撥用地目錄》《科研建筑工程規劃面積指標》，以及山東、江蘇、湖北、天津等地現行科研項目用地標準，同時結合新區承接疏解的科研機構類型，確定分類體系和指標體系。一是確定科研院所主要包括以理科、工科、文科、醫科等學科類基礎研究為主的科研機構和以應用研究、產業關鍵性技術研發、科技成果轉移轉化、研發服務等為主的研發機構。二是在現有的有關用地標準的基礎上，適當提高用地標準控制值上限，貫徹新區“創新驅動發展引領區”這一戰略定位，充分保障科研創新用地需求。
在文化設施用地標準上，采取疏密結合，分級確定用地標準。隨著社會經濟水平的不斷提高，文化產業蓬勃發展，居民文化需求日益旺盛。雄安新區堅持以人為中心，打造優質公共文化服務體系，增強居民的獲得感、幸福感、安全感。為此，雄安局按照高標準配套建設公共文化服務設施要求，在制定文化設施類項目建設用地標準時，一是切合新區公共文化設施規劃布局，按照城市結構、設施的服務人口和服務半徑，分城市級、組團級兩個層級進行用地控制；二是結合文化兼具包容性和開放性特點，采取疏密結合、以“疏”為主的思路，適當放寬用地限制，提升公共文化服務設施質量。
雄安新區建設用地標準制定的思考與建議
為進一步發揮雄安新區建設用地標準的引導作用，加快形成與新區高標準高質量建設相匹配的節約集約用地模式，筆者認為，今后可從以下幾方面完善工作機制。堅持目標導向，最大程度滿足疏解建設要求。當前，雄安新區已進入大規模建設與承接北京非首都功能疏解并重階段，工作重心已轉向高質量建設、高水平管理、高質量疏解發展并舉，城市開發建設已從基礎開發、形態開發轉向功能開發和平臺開發并進階段，陸續會有更多的疏解項目落地。如何更好地滿足國家疏解政策要求和新區建設用地實際，是今后新區建設用地標準更新的一項重要任務。
堅持問題導向，實現高質量發展與節約集約用地同步。筆者認為，雄安新區應對已有疏解項目開發建設情況進行深入分析，正確認識新區發展的階段特征，并開展現狀評估，重點關注用地規模的合理性、設施類型的多樣性以及土地的復合利用程度等方面，評估現行標準的適用性，判斷是否滿足新區的發展需求。同時，開展地下、地上、云上空間多功能復合開發利用背景下的用地指標深化研究，充分挖掘土地利用潛力，發掘土地開發利用新模式，創新建設用地控制標準。
堅持需求導向，推動用地標準綜合化利用。筆者認為，雄安新區在基本公共服務設施建設方面應當適度超前，構建多層次、功能完備的教育、醫療、文化體系，建設兼具集聚性和規模性的空間結構。因此，雄安新區建設用地標準可結合當前多功能需求，統籌考慮景觀設計、商業活力、人文情懷等需求，合理安排土地供給，提高用地兼容性；可采用“基本指標+ 靈活調整”的模式，利用基本指標約束獨立設施規模，而對于服務提升或功能拓展需求用地則可在節約集約用地原則下根據建筑布局靈活控制。(作者：苗強、尹芳、鮑桂子、何夢雪)
